In de afgelopen decennia bewoog Nederland – in ieder geval op papier – richting meer passief (of faciliterend) grondbeleid, passend in de trend van privatisering en liberalisering. Bij passief grondbeleid ontwikkelt de gemeente de grond vaak wel, maar koopt de gemeente die grond niet en maakt de gemeente met de eigenaar afspraken over een financiële bijdrage. Inmiddels is er een studie gedaan naar hoe Nederlandse gemeenten hun grondbeleid vormen en toepassen.
Nederland staat traditioneel gezien bekend om de hoge kwaliteit van zijn stedelijke omgeving. Deze hoge kwaliteit is mede het gevolg van de toepassing van actief grondbeleid in gebiedsontwikkeling.
Sinds de woningnood die ontstond na de Tweede Wereldoorlog, werd dit beleid in Nederland op grote schaal toegepast. Gemeenten kochten grond, maakten die bouwrijp en verkochten die voor een vaste lage prijs aan woningcorporaties. Op die manier werd snel een grote hoeveelheid woningen geproduceerd. In de daaropvolgende decennia bleek dat lokale en regionale overheden via grondbezit goed konden sturen op de uitkomst en het proces van gebiedsontwikkelingen.
Daarnaast viel er winst te behalen wanneer de waarde van de geprepareerde grond hoger uitviel dan de kosten van het prepareren in combinatie met de aankoopprijs.
In de afgelopen decennia bewoog Nederland – in ieder geval op papier – richting meer passief (of faciliterend) grondbeleid, passend in de trend van privatisering en liberalisering. Bij passief grondbeleid ontwikkelt de gemeente de grond vaak wel, maar koopt de gemeente die niet en maakt met de eigenaar afspraken over een financiële bijdrage.
De discussie over welk type beleid de voorkeur moet hebben bereikte een hoogtepunt tijdens en na de financiële crisis van 2009-2013. Tot vlak daarvoor maakten gemeenten flink winst op grondposities, maar tijdens de crisis sloeg dat om in veel verlies. Enerzijds daalde de grondwaarde flink, anderzijds konden gemeenten hun grond niet kwijt en moesten ze dus langer rente betalen over afgesloten leningen.
Dit verlies van gemeenschapsgeld via grond werd op allerlei fronten aangedragen als het einde van actief grondbeleid. Naast de financiële risico’s droegen critici aan dat de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van 2008 instrumenten bevat (zoals het exploitatieplan) die verzekeren dat gemeenten gemaakte kosten voor het ontwikkelen van grond kunnen verhalen op ontwikkelaars. Actief grondbeleid was dus niet meer nodig om deze kosten af te dekken.
Het overgrote deel van de gemeenten in Nederland paste daarom hun grondbeleidsnota’s aan en deed de uitspraak dat er enkel nog passief grondbeleid toegepast zou worden, tenzij er heel goede redenen waren voor actief grondbeleid.
Wanneer er zo’n radicale beleidsverandering wordt doorgevoerd in gemeenten mag je verwachten dat dit ook zichtbaar is in de praktijk.
Onderzoek wijst echter uit dat er relatief gezien weinig verandering heeft plaatsgevonden in de toepassing van actief en passief grondbeleid in gebiedsontwikkelingsprojecten. Er bleek nauwelijks verschil in de verhouding tussen passieve en actieve grondexploitaties vergeleken met voor de financiële crisis.
Als alles op papier lijkt te wijzen op een verschuiving van actief naar passief grondbeleid maar er in de praktijk niet zoveel lijkt te veranderen, wat gebeurt er dan eigenlijk tussen beleid en uitvoering? Om die vraag te beantwoorden is er onderzoek gedaan bij acht verschillende gemeenten naar hoe de keuze voor een bepaald grondbeleid tot stand komt. Aan de ene kant is gekeken naar hoe gemeenten hun grondbeleid gebruiken, aan de andere kant naar welke redenen ze hebben om actief of passief grondbeleid in te zetten in gebiedsontwikkeling. Van deze acht gemeenten werd het beleid bestudeerd en er werden interviews afgenomen met ambtenaren uit de ruimtelijke departementen.
Uit het onderzoek blijkt dat zes van deze acht gemeenten weinig tot niets doen met hun geschreven grondbeleid. De grondbeleidsnota (of paragraaf grondbeleid) bevat met name een beschrijving van ‘hoe de zaken meestal lopen’. Dit wordt vervolgens slechts gebruikt om uitleg te verschaffen aan de gemeenteraad wanneer die erom vraagt. In twee van de acht gevallen dient het beleid als uitgangspunt voor het maken van keuzes omtrent grondbeleid. Via een uitgesproken richting of een uitgebreid afwegingskader voorziet dit beleid in een leidraad voor het kiezen van een gepast type grondbeleid. Deze twee wijzen van omgaan met grondbeleid worden ‘reactieve beleidsvorming’ en ‘proactieve beleidsvorming’ genoemd (figuur 1).
Figuur 1. Reactieve en proactieve beleidsvorming door de onderzochte gemeenten
Is reactieve beleidsvorming een probleem? Ja, wel degelijk. Zo gebeurde het bij een gemeente dat een ambtenaar erop aandrong een perceel grond te kopen, terwijl na aankoop bleek dat dit perceel grond te klein was voor de functie die de aankoop moest rechtvaardigen.
Vandaag de dag ligt dit perceel grond nog steeds braak, zonder functie, maar wel gefinancierd met gemeenschapsgeld. Deze situatie is andere gemeenten niet vreemd.
Zo’n voorval kan voorkomen wanneer ambtenaren zich aan een algemeen geaccepteerd en door de gemeenteraad goedgekeurd afwegingskader moeten houden. Een tweede gebruiksvoordeel van zo’n kader is dat het lastig kan zijn voor projectmanagers om alle mogelijke aspecten mee te nemen in een project die een ontwikkeling kunnen dienen. Een kader kan meerdere aspecten bevatten, zoals doelen van andere beleidsvelden die mogelijkerwijs ruimtelijk of in het ontwikkelproces een plek kunnen krijgen. Ten derde raakt een beleid eerder achterhaald wanneer het een beschrijving (in plaats van een kader) bevat van ‘hoe de zaken meestal lopen’.
Zodra de tijden veranderen (we gaan bijvoorbeeld een crisis in, of een crisis uit, er breekt een Corona uit), verandert ook ‘hoe de zaken meestal lopen’, resulterend in achterhaald beleid. Wanneer het beleid bestaat uit een bepaalde ambitie of richting, blijven de handelingen ten dienste staan van die ambitie, ongeacht de veranderende tijd.
Omdat beleid niet altijd bepalend is voor de uiteindelijk keuze voor actief of passief grondbeleid, kennen gemeenten veel andere onderbouwingen.
Ten eerste de redenen voor actief grondbeleid:
A: gemeenten kiezen voor actief grondbeleid om hold-outs te voorkomen. Een private eigenaar kan ervoor kiezen een kavel bewust niet te ontwikkelen, wat een slechte invloed heeft op de kwaliteit van het omliggende gebied. De gemeente kan beslissen om de grond te onteigenen en in ontwikkeling te brengen.
B: via actief grondbeleid kan een gemeente grond op de markt brengen om schaarste van bouwgrond tegen te gaan. De gemeente kan bij de verkoop een bouwplicht opleggen, of een terugleverplicht of boete in de verkoopovereenkomst opnemen wanneer de eigenaar niet binnen een bepaalde termijn een vergunning aanvraagt.
C: de beoogde ontwikkeling wordt niet aantrekkelijk geacht door marktpartijen, zoals (her)ontwikkelingen in wijken die slecht te boek staan. Vaak gaat het hierbij ook om het saneren van bestaande woningen, wat duur is en compensaties vereist. De gemeente kan hier zelf grond bouwrijp maken en daarmee risico’s (en kosten) voor ontwikkelaars wegnemen. Deze aanpak vindt momenteel op grote schaal plaats in Rotterdam-Zuid (NPRZ) en was de gebruikelijke aanpak voor stedelijke vernieuwing in de 20e eeuw.
D: de gemeente streeft naar gebiedsmacht. Wanneer het grootste deel van een plangebied in gemeentelijke handen is en er komt een stukje in de verkoop te staan, is dit voor vrijwel alle gemeenten aanleiding om die grond te kopen. Zo heeft de gemeente meer grond om haar doelen mee te bereiken en voorkomt ze tegelijkertijd dat er een nieuwe eigenaar komt met andere plannen die het proces bemoeilijken.
E: openbare ruimte van prominente locaties, zoals de directe omgeving van een centraal gelegen treinstation, wordt vaak geacht van hoge kwaliteit te zijn. Dat is soms moeilijk voor elkaar te krijgen in een eigen exploitatie, aangezien private eigenaren niet altijd de bijkomende bijdrage willen (of kunnen) leveren.
F: het kan gebeuren dat er een bestaande functie verplaatst moet worden om een ontwikkeling te realiseren. Hiervoor kan grond verworven worden, die dient om grondgebruikers te verleiden zich daarop te vestigen.
G: grond die historisch gezien in eigendom is van de gemeente (zoals grond van oude scholen die terugvalt in de handen van de gemeente) wordt gebruikt voor actief grondbeleid.
H: sturen op fasering in een gebiedsontwikkeling gaat makkelijker wanneer de grond in bezit is van de gemeente. Fasering kan ook worden opgenomen in het exploitatieplan, maar dit is achteraf moeilijk aan te passen.
I: gemeenten willen soms sturen op programma. Vrijwel alle respondenten geven aan dat dit over het algemeen prima kan met het bestemmingsplan (en dus met passief grondbeleid), maar in een aantal gevallen is actief grondbeleid toch gewenst. Zo wordt genoemd dat het in kleinere projecten lastig is sociale huur te realiseren, wat dan in een eigen exploitatie gecompenseerd moet worden. Een specificatie op het sturen op programma is het gebruik van erfpacht, waarbij de gemeente altijd toestemming moet geven en de canon kan herberekenen wanneer de erfpachter een verandering in de opstal wil aanbrengen.
Dan de redenen voor passief grondbeleid:
A: passief grondbeleid gaat gepaard met minder financieel risico en is daarom meestal makkelijker te verantwoorden.
B: het eigendom in het plangebied is al in handen van private partijen. Over het algemeen valt dit type beleid vaak samen met positieve economische omstandigheden.
C: respondenten noemen het beeldkwaliteitsplan als een handig instrument voor het sturen op esthetische kwaliteit. Het kan specificaties bevatten voor de kwaliteit van de gevels, het gebruikte hekwerk, of voor de publieke ruimte in het algemeen. Hierdoor is geen actief grondbeleid nodig om de gewenste esthetische kwaliteit te bereiken. In dit geval is de sturing die met het publiekrechtelijke kader kan worden toegepast dus effectief.
D: wanneer de markt dusdanig functioneert dat deze voorziet in de behoefte, is er geen noodzaak om bij te sturen. Een overzicht van alle gevonden overwegingen is te zien in tabel 1.
Tabel 1. Redenen voor actief en passief grondbeleid
De financiële crisis (2009-2013) is al een aantal jaren uit zicht en de context voor gemeenten is aanzienlijk veranderd. Voor het uitbreken van de recente Coronacrisis, waren de twee grootste uitdagingen de klimaatverandering en het groeiende tekort aan (betaalbare) woningen. Uit het onderzoek blijkt dat deze uitdagingen voor veel gemeenten een reden zijn om zich (weer) te roeren op de grondmarkt. De rol van grondbeleid is veranderd. De ideologische standpunten over hoe kosten en baten verdeeld moeten worden (die in de 20e eeuw een belangrijke rol speelden in de discussie over https://www.volkskrant.nl/economie/gemeenten-zijn-te-bang-om-zelf-grond-te-kopen~b6c43b54/), raken nu vaak overschaduwd door de ambities en opgaven waarvoor gemeenten staan.
In het hoe en waarom van de keuze voor een bepaald grondbeleid, zijn er drie lagen te onderscheiden (figuur 2). Op politiek niveau wordt het grondbeleid geschreven voor alle projecten binnen de gemeente. Dit niveau stelt kaders voor verdere besluitvorming. Op het procesniveau worden beslissingen gemaakt voor het ontwikkelingsproces van projecten.
Keuzes in deze laag betreffen individuele projecten en gaan bijvoorbeeld over de termijn van de realisatie. Het fysieke niveau betreft besluiten die gaan over de uiteindelijke opstal en openbare ruimte en de eisen die daaraan worden gesteld. De onderste twee lagen gaan direct over de projecten zelf; de bovenste laag, die sterk beïnvloed wordt door de politieke tendens, kan soms los raken van de onderste twee.
Figuur 2. Drie niveaus van besluitvorming rond grondbeleid
De observatie van de drie niveaus is van belang voor het komen tot de essentie
van het onderzoek. De besluitvorming op politiek niveau is namelijk niet doorslaggevend voor welk type grondbeleid er wordt gevoerd.
Hoe er het best met de omstandigheden en eigenschappen van het project kan worden omgegaan, is veel belangrijker in de uiteindelijke keuze.
Het politieke niveau heeft door de crisis een fundamentele verandering doorgemaakt (van actief naar passief grondbeleid), maar de situatie in het proces- en fysieke niveau zijn relatief onveranderd gebleven.
Besluitvorming is in deze lagen dus ook niet aangepast. Dit verklaart waarom de verhouding tussen het aantal actieve en passieve exploitaties weinig is veranderd, terwijl de grondbeleidsstukken van gemeenten vrijwel allemaal een voorkeur voor passief weergeven. Dit politieke niveau staat door de opgaven van deze tijd en de verbeterde economische situatie echter weer in toenemende mate open voor actief grondbeleid.
In figuur 3 is aangegeven hoe gemeenten aan effectiever grondbeleid kunnen doen. In dit model heeft de gemeenteraad een bepaalde visie en overtuiging die dient als input voor het grondbeleid. Dit beleid wordt ook gevoed door de kennis en ervaring van projectmanagers en projectteams.
De beleidsafdeling stelt op basis hiervan het beleid samen. De beleidsafdeling ontwerpt een afwegingskader dat zich niet zozeer richt op welk grondbeleid de voorkeur heeft, maar op wat het project nodig heeft om de gestelde doelen te bereiken. Hierin worden directe fysieke doelen meegenomen, maar er passen ook bredere doelen van andere beleidsvelden in.
Figuur 3. Aanbevelingsschema voor het vormen van grondbeleid
Dit beleid (inclusief het afwegingskader) wordt goedgekeurd door de gemeenteraad, waarna het uitvoerend personeel dit afwegingskader gebruikt om een effectieve ontwikkelstrategie te bepalen. Deze strategie wordt direct teruggekoppeld naar de gemeenteraad, wat uiteindelijk tot verhoging moet leiden van wederzijds begrip en het verkleinen van de afstand tussen politiek en praktijk.
Omdat de ontwikkelstrategie is bepaald via het al goedgekeurde afwegingskader,
moet het goedkeuren relatief snel gaan. Wanneer zich uitzonderlijke situaties voordoen, worden deze toegelicht en wordt de motivatie voor de behandeling hiervan besproken bij de terugkoppeling.
Daarna voert het projectteam de gekozen strategie uit. Dit wordt geëvalueerd, hierbij doet het nieuwe kennis en ervaringen op, die vervolgens opnieuw als input dienen voor de beleidsafdelingen.
Mogelijke bouwstenen voor het afwegingskader zijn opgesomd in tabel 2.
Tabel 2. Bouwstenen voor afwegingskader gemeentelijk grondbeleid
De tijd zal leren of de nieuwe Coronacrisis de stand van zaken weer door elkaar zal schudden, maar wat we hiervan wel leren, is dat grondbeleid niet in twee uitersten van actief en passief grondbeleid is op te knippen. Het vraagt om strategisch en tactisch opereren om met de inzet van de juiste instrumenten en de juiste ontwikkelstrategie binnen een acceptabel risicoprofiel projecten gerealiseerd te krijgen.
Dit artikel is samen met Matthijs Witting (TU Delft) geschreven. Ik heb Matthijs begeleid bij de voorbereiding en uitvoering van zijn onderzoek. Meerdere adviseurs van de adviesgroep Ruimte, Wonen en Economie van TwynstraGudde hebben gedurende het onderzoek op tussentijdse resultaten gereflecteerd.
Het artikel is in 'Praktijkblad Grondzaken en gebiedsontwikkeling 2020-4' gepubliceerd.
