nieuws

Het (laten) bouwen van middeldure huurwoningen, hoe doe je dat? Deel 4: Staatssteun voor betaalbare woningen in het middensegment: het ei van Columbus?

19-02-2018

​Staatssteun en sociale huisvesting liggen al lange tijd onder het (Europese) vergrootglas. Hoewel zij een aanhoudende belangstelling genieten, wil het niet altijd boteren tussen beide onderwerpen. In de praktijk blijkt dat gemeenten tegen hindernissen oplopen bij het (doen) ontwikkelen van betaalbare woningen in het middensegment. De stijgende prijzen van (vooral Randstedelijke) woningen, alsmede de overbezette sociale huursector, roepen om een verruiming van het aanbod van betaalbare woningen in het middensegment (ca. tussen de €711 - €1000 euro huur per maand).

Niet zelden zullen gemeenten – vanwege de beperkingen die voor woningcorporaties gelden voor bouwen in de 'vrije sector' (zie ook blog 3 van deze reeks) – hiertoe samenwerking zoeken met private ontwikkelaars. Het is aan de gemeenten om de hindernissen te beslechten en het is aan de bouwers om innovatieve oplossingen te bedenken om te bouwen in het midden segment. Soms kan het nodig zijn voor het realiseren van de doelstellingen (financiële) incentives te verstrekken. Indien een gemeente financieel bijdraagt aan de verwezenlijking van middeldure woningen (bijvoorbeeld door een (R&D) bijdrage of een korting op de grondprijs), zal ook rekening moeten worden gehouden met de staatssteunregels.

Rechtskader EU-staatssteunrecht

Het van overheidswege verstrekken van economische voordelen aan een onderneming kan verboden staatssteun opleveren als dit voordeel selectief is en in staat is de mededinging en het handelsverkeer te belemmeren. Uitgangspunt in het staatssteunrecht is dat een overheid bij het aangaan van financiële transacties met ondernemingen moet handelen zoals een particuliere marktpartij in een vergelijkbare situatie had gedaan. Dit uitgangspunt staat beter bekend als het Market Economy Operator Principle ('MEO-beginsel'). Het vergroten van het aanbod van betaalbare woningen – hoe groot de noodzaak en hoe nobel het beleidsdoel ook is – vormt op zichzelf geen rechtvaardiging, vanuit staatssteunoptiek althans, voor het maken van niet-markconforme afspraken met projectontwikkelaars of andere marktpartijen. Om staatssteun te voorkomen moet worden getoetst of een marktpartij in dezelfde situatie als de overheid bereid zou zijn geweest vergelijkbare afspraken te maken.

Knelpunten in de praktijk

Van staatssteun kan al snel sprake zijn, indien een gemeente de ontwikkeling van woningen in het middensegment wenst te stimuleren met een subsidie of door de verkoop van overheidsgrond tegen een prijs onder de marktwaarde. Omdat de bereidheid van marktpartijen om betaalbare woningen (in het middensegment) te realiseren nogal eens te wensen over laat wegens het bestaan van een onrendabele top, of omdat woningen in een hogere prijscategorie simpelweg meer opleveren, zullen gemeenten onder omstandigheden geneigd zijn om in te grijpen c.q. bij te springen. Omdat steunmaatregelen, voordat deze ten uitvoer worden gelegd (om de bouw op gang te brengen), eerst ter goedkeuring bij de Europese Commissie moeten worden aangemeld, kan dat een vertragende factor vormen in het proces waarop gemeenten en (project)ontwikkelaars vaak niet zitten te wachten. Een melding duurt al gauw 6 tot 12 maanden.

Kansen binnen het EU-staatssteunrecht

Het staatssteunrecht legt echter niet alleen beperkingen op, maar biedt ook mogelijkheden om staatssteun op geoorloofde wijze te verstrekken zónder dat een voorafgaande aanmelding bij de Europese Commissie nodig is.

Eén van de uitzonderingen op deze aanmeldingsverplichting is het belasten van een marktpartij met een dienst van algemeen economisch belang. Indien de markt het bouwen van betaalbare woningen in het middensegment niet of in onvoldoende mate oppakt, zouden gemeenten kunnen overwegen van deze uitzonderingscategorie gebruik te maken. Zij kunnen dan op geoorloofde wijze staatssteun verstrekken.

(Materiële) voorwaarden belasten van een onderneming met een DAEB

Als uitgangspunt geldt dat lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken om diensten als dienst van algemeen economisch belang aan te merken. Als beoordelingsmaatstaf geldt echter dat om een onderneming met een dienst van algemeen economisch belang ('DAEB') te kunnen belasten, er daadwerkelijk sprake moet zijn van 'marktfalen'. Het moet daarbij gaan om diensten die een onderneming, indien zij zich door haar eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren.

DAEB voor woningen in het middensegment?

De Europese Commissie heeft eerder geaccepteerd dat lidstaten ondernemingen met een DAEB kunnen belasten op het gebied van 'sociale huisvesting'. Uit verschillende besluiten van de Commissie blijkt dat zij hiermee doelt op huisvesting voor 'achterstandsgroepen en 'sociaal kansarme groepen, die, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden'. Hieraan heeft de Nederlandse overheid, op verzoek van de Commissie, tot dusver invulling gegeven door een inkomensgrens en een maximale huurprijs (EUR 711) te hanteren, die gelden om in aanmerking te komen voor een Nederlandse sociale huurwoning.


Veel gemeenten ervaren deze afbakening als te rigide, omdat zij ook boven de huur- en inkomensgrens (voor een ruimere doelgroep) de bouw van woningen willen stimuleren, nu de bouw daarvan door de markt in onvoldoende mate wordt opgepakt. Over de door de Commissie in 2009 gehanteerde invulling van de landelijk geldende DAEB-ruimte voor woningcorporaties wordt sinds 2010 geprocedeerd bij het EU Hof van Justitie. Doel is onder andere om de door woningcorporaties als beknellend ervaren inkomens- en huurgrens minder rigide te laten zijn, waardoor woningcorporaties voor een grotere doelgroep betaalbare woningen kunnen gaan bouwen onder de DAEB-vlag. Uitspraak in deze zaak wordt in 2018 verwacht.

Een interessante vraag die opkomt is of decentrale overheden, los van de genoemde procedure en de afbakening opgenomen in het Commissiebesluit uit 2009, corporaties en/of marktpartijen lokaal (middels een zelfstandig beroep op het DAEB-Vrijstellingsbesluit) met een DAEB kunnen belasten om – afhankelijk van de toets of sprake is van marktfalen - de bouw van betaalbare woningen in het middensegment te stimuleren.

Bij de beantwoording van deze vraag zal onder meer van belang zijn of huidige marktpartijen daadwerkelijk om financieel economische redenen niet in staat zijn om woningen in het middensegment (op voldoende rendabele wijze) te ontwikkelen, of dat hier – mede – andere oorzaken aan ten grondslag liggen, zoals bijvoorbeeld de geboden ruimte in bestemmingsplannen. In het laatste geval lijkt een DAEB niet aangewezen, omdat geen sprake is van een marktfalen.

Potentiële oplossingsrichting – 'Lokale' DAEB's

Woningcorporaties zijn nu bij landelijke wetgeving (Woningwet) en onder landelijke voorwaarden belast met de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang (zijnde de bouw van sociale huurwoningen). De toets of sprake is van marktfalen kan echter per regio of per gemeente verschillen. Daarvan uitgaande zou verdedigd kunnen worden dat het belasten van een marktpartij met een DAEB voor woningen in het middensegment op lokaal niveau gerechtvaardigd kan zijn, afhankelijk van de specifieke omstandigheden. Een en ander zal onder meer afhangen van de lokale huizenprijzen, de bereidheid en beschikbaarheid van ontwikkelaars om te bouwen, het lokale inkomensniveau enzoverder.

Tot nu toe zijn er nog weinig gemeenten die het aandurven marktpartijen met een DAEB voor deze economische activiteit te belasten, en blijft de ontwikkeling van betaalbare woningen boven de liberalisatiegrens achter. Het lijkt daarom de moeite waard deze mogelijkheid serieus te onderzoeken. De combinatie staatssteun en volkshuisvesting is door de jaren heen niet altijd een gelukkig huwelijk gebleken. Duidelijk mag echter zijn dat het staatssteunrecht naast belemmeringen ook kansen biedt, waardoor de toekomst op de woningmarkt mogelijk rooskleurig(er) tegemoet kan worden gezien.

Meer in deze blogserie

​In deze serie zijn de volgende blogs al eerder verschenen:

1. Het (laten) bouwen van middeldure huurwoningen: hoe doe je dat? Deel 1: de gemeentelijke gereedschapskist

2. Het (laten) bouwen van middeldure huurwoningen: hoe doe je dat? Deel 2: de ruimte voor flexibiliteit binnen de bestaande huurwetgeving​​

3. Het (laten) bouwen van middeldure huurwoningen: hoe doe je dat? Deel 3: de mogelijkheden en onmogelijkheden van woningbouwcorporaties​.