Met de zomer in aantocht, barst ook het festivalseizoen los. Voor de gemiddelde festivalganger is het dansen in het gras/zand op blote voeten, met een biertje in de hand en de zon op de bol, het summum van geluk. Voor omwonenden van het festivalterrein ligt dit meestal anders. Deze worden doorgaans blootgesteld aan een aanzienlijke geluidbelasting die niet altijd gewaardeerd wordt.
Zo ook de
omwonende
die op korte afstand van haar woning geconfronteerd werd met het Hardshock Festival. Het Hardshock Festival is een jaarlijks terugkerend hardcore festival dat zich, blijkens haar website, omschrijft als
het hardste Hardcore Festival van Europa
. Met zon omschrijving weet je als omwonende hoe laat het is.
Achtergrond
De uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016 (
ECLI:NL:RVS:2016:1245
) heeft betrekking op een eerdere editie van het Hardshock festival, namelijk editie 2013 die plaatsvond in Zwolle, nabij het Wijthmenerplas. Het Hardshock Festival vond toen gedurende één dag plaats, van 12.00 uur tot 24.00 uur. In de buitenlucht werden door middel van geluidversterkende apparatuur hardcore en aanverwante muziekstijlen ten gehore gebracht. Voor dit evenement is toentertijd door burgemeester en wethouders van Zwolle (o.a.) een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik verleend. Dit was noodzakelijk omdat het evenement in strijd was met de toen geldende beheersverordening. De Afdeling oordeelt dat burgemeester en wethouders in 2013 geen vergunning voor dit evenement hadden mogen afgeven. Deze uitspraak bevat een aantal overwegingen die, met het festivalseizoen in aantocht, relevant zijn voor de praktijk.
De belangrijkste vraag die de Afdeling beantwoordt, betreft de vraag of het enkele feit dat gedurende het eendaagse festival Hardshock aanzienlijke geluidniveaus op de gevel van woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen optreden [in dit geval geluidsniveaus van 85 dB(A)/95 dB(C)] voldoende is om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik te weigeren.
Hadden burgemeester en wethouders, ondanks de (zeer) hoge geluidbelasting de omgevingsvergunning voor het festival mogen verlenen?
De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik te verlenen, is een bevoegdheid van burgemeester en wethouders, waarbij burgemeester en wethouders beleidsvrijheid toekomt. In dit kader is van belang dat voor evenementen met een luidruchtig karakter geen landelijk geldende geluidnormen bestaan. Dit betekent dat bij het antwoord op de vraag of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van geluidgevoelige objecten, het aankomt op de motivering en de belangenafweging die aan de omgevingsvergunning ten grondslag ligt. Uitgangspunt hierbij is dat de bestuursrechter de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen, terughoudend toetst. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of burgemeester en wethouders in redelijkheid tot hun besluit hebben kunnen komen.
De StAB, door de rechtbank ingeschakeld als gerechtsdeskundige, concludeert dat de vergunde geluidbelasting [85 dB(A)] op de gevel bij een gevelwering van 25 dB(A) een ernstige verstoring zal opleveren van de spraakverstaanbaarheid in de woning. Op grond van het verslag van de StAB was de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de in de woning optredende geluidbelasting onduldbaar was. De Afdeling concludeert echter dat de rechtbank een (te) beperkt toetsingskader heeft gehanteerd. Naar het oordeel van de Afdeling kan weliswaar worden geoordeeld dat de omwonende aanzienlijke geluidhinder zal ondervinden indien de maximaal vergunde grenswaarde van 85 dB(A) van 12.00 uur tot 24.00 uur volledig zou worden benut, maar hoeft dat niet noodzakelijkerwijs te leiden tot het oordeel dat deze hinder onaanvaardbaar is. Dat oordeel is namelijk afhankelijk van de door burgemeester en wethouders te verrichten belangenafweging. Kortom, de belangen van de omwonende moeten worden afgewogen tegen de belangen van de organisator van het evenement, in dit geval Hardshock B.V. In deze belangenafweging kunnen verschillende omstandigheden een rol spelen.
Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag of de door burgemeester en wethouders verrichte belangenafweging deugdelijk is. De Afdeling overweegt dat burgemeester en wethouders, gelet op de betrokken belangen, onvoldoende hebben gemotiveerd waarom de aan de omgevingsvergunning verbonden maximale geluidgrenswaarden van 85 dB(A)/95 dB(C) noodzakelijk zijn. Deze aan Hardshock vergunde waarden zijn namelijk hoger dan de maximale grenswaarden zoals deze zijn vastgelegd in de gemeentelijke Nota Evenementen en tevens hoger dan de grenswaarden die zijn vastgelegd in het (later vastgestelde) bestemmingsplan Wijthmenerplas. Een noodzaak om een hogere geluidbelasting toe te staan is niet aangetoond, aldus de Afdeling.
De vergunde geluidsniveaus zijn het vertrekpunt voor het te verrichten akoestische onderzoek
Verder stelt de Afdeling vast dat burgemeester en wethouders onvoldoende onderzoek hebben verricht naar de gevolgen voor omwonenden. In het onderzoek zijn namelijk niet de vergunde maximale grenswaarden als uitgangspunt genomen. Weliswaar zijn tijdens het festival geluidsmetingen verricht, maar is volgens deze metingen het daadwerkelijk behaalde geluidsniveau aanzienlijk lager dan het geluidsniveau dat op grond van de omgevingsvergunning maximaal is toegestaan. Aan de resultaten van deze metingen en de op grond hiervan berekende geluidsniveaus in de omliggende woningen kon daarom niet de conclusie worden verbonden dat de vergunde geluidniveaus geen onaanvaardbare geluidbelasting voor de omwonenden zouden hebben.
De verwijzing naar de geluidnormen in de APV en/of op grond daarvan vastgesteld beleid is onvoldoende
Burgemeester en wethouders hebben voor de onderbouwing van de vergunde geluidgrenswaarden nog gewezen op de grenswaarden die zijn vastgelegd in de beleidsregels voor evenementen. Maar ook deze verwijzing kan burgemeester en wethouders niet baten. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar
vaste jurisprudentie
, dat de regulering van evenementenvergunningen in de APV vooral is ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde. De APV waarborgt niet de vereiste planologische rechtszekerheid.
Ook de verwijzing van burgemeester en wethouders naar de beleidsnota evenementenbeleid gaat niet op. De Afdeling stelt vast dat in deze beleidsnota geen maximale grenswaarden worden genoemd. Voor de onderbouwing van de vergunde maximale grenswaarden kan dus niet worden verwezen naar deze beleidsnota.
Resumerend
Het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik voor een evenement (zoals een festival) vergt maatwerk. Dit maatwerk bestaat aldus uit een zorgvuldige motivering van de vergunde geluidbelasting en een deugdelijke afweging van de betrokken belangen van enerzijds de organisator en anderzijds de belangen van (o.a.) de omwonenden. Een hoge(re) geluidbelasting hoeft niet per definitie onaanvaardbaar te zijn. Hierbij komt het aan op de motivering die daaraan ten grondslag ligt. Omstandigheden die hierbij van belang kunnen zijn, zijn (o.a.) de optredende geluidbelasting, de beleidsuitgangspunten, de ligging van het festivalterrein, het aantal gehinderden, de duur van het festival en de begin- en eindtijden ervan, de aard en de omvang van het festival, de in het geluidgevoelig object optredende geluidbelasting en uiteraard de betrokken belangen.
