Een kantoor mag vanaf 1 januari 2023 niet langer gebruikt worden als het niet over een geldig energielabel beschikt met een energie-index van 1,3 of beter (voorheen: ‘label C’). Dit verbod is opgenomen in art. 5.11 van het Bouwbesluit. Voor verhuurde kantoorpanden speelt de vraag op welke partij de verplichting rust om voor dat label zorg te dragen. In dit artikel wordt deze vraag vanuit de bestuursrechtelijke invalshoek van de handhaving benaderd. Meer concreet: kan/zal het bevoegd gezag zich bij handhaving van art. 5.11 Bouwbesluit richten tot de verhuurder, de huurder of wellicht allebei?
Over deze vraag is eerder geschreven door onder meer Van Rappard, Huber en Vermolen in Woon-recht, [1] door Boudesteijn in Bouwrecht [3] (2019/7) en Fraai en mijzelf [2] in Tijdschrift voor Bouwrecht (2019/44). [4] Van Rappard, Huber en Vermolen stellen dat in de meeste gevallen de eigenaar van een kantoor als overtreder van de labelplicht zal worden beschouwd. Boudesteijn stelt dat de wetgever de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de labelverplichting bij de eigenaar heeft neergelegd. In ons artikel stellen Fraai en ik dat hierover geen duidelijkheid bestaat en dat het verbod zich zowel tot de verhuurder en huurder lijkt te richten. Deze artikelen leveren geen congruent beeld op; aanleiding om nader op deze vraag in te gaan.
Van belang is dat de label C-plicht niet verplicht tot het treffen van bepaalde technische maatregelen, maar dat het een gebruiksverbod is. Art. 5.11 lid 1 Bouwbesluit luidt immers als volgt:
“Het is vanaf 1 januari 2023 verboden om een kantoorgebouw in gebruik te nemen of te gebruiken zonder een geldig energielabel als bedoeld in het Besluit energieprestatie gebouwen met een energie-index van 1,3 of beter.”
Deze verbodsbepaling is opgenomen in hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit met als opschrift ‘Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van energiezuinigheid en milieu’. Dit hoofdstuk bevat – de titel zegt het al – technische voorschriften voor zowel nieuwe bouwwerken (zie afdelingen 5.1 en 5.2, alsmede een deel van afdeling 5.4) als bestaande bouwwerken (zie afdeling 5.3 en een deel van afdeling 5.4). Het gebruiksverbod van art. 5.11 Bouwbesluit is dan ook enigszins een vreemde eend in de bijt nu het geen technische voorschriften bevat, maar een gebruiksvoorschrift. [5] De label C-plicht omvat dus geen verplichting om een toereikend energielabel te hebben of om bepaalde technische maatregelen te treffen ten behoeve van het verkrijgen van dat label, maar een verbod om het kantoorgebouw te gebruiken voor kantoordoeleinden. Zolang het gebouw niet als kantoor wordt gebruikt maar voor andere doeleinden (of leeg staat), is er geen sprake van overtreding van art. 5.11 Bouwbesluit. [6] Als het kantoorgebouw na 2023 evenwel in gebruik blijft zonder toereikend energielabel, kan het bevoegd gezag overgaan tot handhaving van het gebruiksverbod.
Belangrijke vraag is vervolgens tot welke partij – verhuurder of huurder of allebei – het bevoegd gezag zich zal richten bij handhaving van het gebruiksverbod. Op grond van art. 5.1 Awb kan er gehandhaafd worden ingeval van een ‘overtreding’ door een ‘overtreder’. Hierbij is ‘overtreding’ gedefinieerd als een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Het in gebruik hebben van een kantoorpand zonder toereikend energielabel is vanaf 2023 een gedraging in strijd met het bepaalde krachtens de wet, namelijk het Bouwbesluit dat krachtens art. 2 Woningwet geldt. Aan het vereiste van ‘overtreding’ is dus voldaan. De hamvraag is wie als ‘overtreder’ moet worden aangemerkt. Dat kunnen meerdere partijen zijn. Op grond van art. 5:1 lid 2 Awb is een overtreder degene die de overtreding pleegt dan wel medepleegt. Om te bepalen welke partij als ‘overtreder’ moet worden aangemerkt, is onder meer het begrip ‘normadressaat’ van belang. Hiermee wordt gedoeld op de partij tot wie de norm zich richt. Daarnaast is voor de handhaving relevant welke partij het feitelijk in haar macht heeft en/of over voldoende zeggenschap beschikt om aan de norm te voldoen. [7]
3.1. Tekst Bouwbesluit
De tekst van art. 5.11 Bouwbesluit zelf biedt geen duidelijkheid over de vraag tot welke partij het verbod zich richt. Dat het verboden is om een kantoorgebouw ‘in gebruik te nemen’ biedt geen houvast: zowel een verhuurder als een huurder kan ‘in gebruik nemen’. Dat geldt ook voor ‘het gebruiken’ van een kantoorgebouw: ook dat kan zowel door een verhuurder als een huurder worden gedaan. Een verhuurder maakt in economische zin gebruik van een gebouw door het te verhuren en het gebouw dus te gebruiken als bedrijfsmiddel. Een huurder is degene die het pand feitelijk in gebruik heeft.
3.2. Nota van Toelichting Bouwbesluit
Ook de Nota van Toelichting bij art. 5.11 Bouwbesluit [8] geeft geen uitsluitsel, nu daarin verschillende begrippen worden gebruikt. Ik citeer:
“De labelverplichting zoals deze uit het eerste lid voortvloeit geldt voor alle kantoorgebouwen die als zodanig gebruikt worden, ongeacht wie de eigenaar is. Dit kan betekenen dat het gaat om kantoorgebouwen die verhuurd worden, maar dit nieuwe voorschrift geldt ook bij eigen gebruik.
(…) Indien een kantoorgebouw tegen de verplichting van art. 5.11, eerste lid, in gebruik wordt genomen of in gebruik blij t kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld eerst een waarschuwing geven om de eigenaar de mogelijkheid te geven de situatie te herstellen. (…) Als de overtreder het gebouw niet aanpast en het gebruik niet staakt is er sprake van een herhaaldelijke overtreding. (…) In dat geval moet de eigenaar/gebruiker desgevraagd wel ten genoegen van het bevoegd gezag aantonen dat hij of zij voor 1 januari 2023 alle erkende maatregelen heeft genomen met een terugverdientijd tot en met 10 jaar én een geldig op basis van die voorzieningen verstrekt energielabel tonen.”
3.3. Art. 1b lid 3 Woningwet
In de Nota van Toelichting wordt gewezen op het handhavingsinstrumentarium van art. 1b Woningwet. Op grond van het derde lid hiervan is het verboden om een bouwwerk in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met – kort gezegd – de voorschriften uit het Bouwbesluit over de wijze van gebruik. Deze verbodsbepaling wijst derhalve ook geen normadressaat aan.
3.4. Tussenconclusie: geen normadressaat
Het gebruiksverbod van art. 5.11 Bouwbesluit lijkt dan ook een algemene norm te zijn waaraan een ieder die een kantoorgebouw in gebruik neemt of geeft moet voldoen. Er is geen specifieke normadressaat. Zowel verhuurder als huurder kunnen als overtreder worden beschouwd indien deze partij de norm heeft overtreden, dan wel kunnen als medepleger worden aangemerkt.
Andere relevante aspecten voor de vraag tot wie de handhaving zich kan richten zijn het feitelijk machthebbende zijn en/of zeggenschap hebben over naleving van de norm, alsmede – specifiek ingeval van verhuur – het toezicht houden.
4.1. Feitelijke macht; zeggenschap
Aan een partij kan geen last onder dwangsom worden opgelegd als hij het feitelijk niet in zijn macht heeft om aan de last te voldoen. In de woorden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS): [9]
“Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren.”
In de woorden van de Rechtbank Rotterdam: [10]
“Een last onder dwangsom als bedoeld in het eerste lid van art. 5:32 van de Awb kan, zo blijkt uit de jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hierna: de ABRS, van 29 maart 2006, LJN AV7524) alleen aan de overtreder worden opgelegd en kan daarnaast louter opgelegd worden als de overtreder het in zijn macht heeft deze uit te voeren of na te komen (zie onder meer de uitspraak van de ABRS, van 14 juli 2004, LJN AQ1326).”
Het enkele feit dat de norm is overtreden, is dus onvoldoende voor een last onder dwangsom. De aangesprokene moet het ook feitelijk in zijn macht hebben om de last uit te voeren of na te komen, anders heeft het natuurlijk ook weinig zin om de last op te leggen. Hetzelfde geldt wanneer hij niet over de benodigde zeggenschap beschikt om voor naleving zorg te dragen.
4.2. Rol huurovereenkomst
Voor de vraag of in een huurverhouding een partij het in zijn macht heeft om de last onder dwangsom uit te voeren dan wel af te dwingen, speelt de huurovereenkomst een rol. In de literatuur is wel gesteld dat de bestuursrechter vrij snel lijkt aan te nemen dat de verhuurder zeggenschap zou hebben over het gebruik van het gehuurde, waarbij is gewezen op de hiervoor al genoemde Afdelingsuitspraak uit 2004 en een uitspraak van de Rechtbank Utrecht van 22 januari 2008. [11] Ik wijs echter op rechtsoverweging 2.3.3 van dezelfde Afdelingsuitspraak, waarin de Afdeling juist nader ingaat op de onderlinge huurverhouding. De Afdeling stelt daarbij vast dat de huurder zich moet houden aan alle richtlijnen en aanwijzingen die door of namens de verhuurder worden verstrekt, dat daarbij is bepaald dat de huurder het gehuurde conform de bestemming moet gebruiken en dat de verhuurder de huurovereenkomst kan opzeggen indien huurder de verplichtingen niet nakomt. In de daarop volgende rechtsoverweging 2.3.4. komt de Afdeling tot het oordeel dat de contractuele verhouding van verhuurder tot haar huurders geen beletsel vormt om de last uit te voeren omdat de huurverhouding kan worden gewijzigd. Met andere woorden, het is maar de vraag of de Afdeling snel zou aannemen dat een verhuurder zeggenschap heeft over het gebruik van het gehuurde: de Afdeling kwam tot dat oordeel na bestudering van de specifieke huurverhouding tussen partijen.
Verder is relevant te realiseren dat de hiervoor genoemde Utrechtse uitspraak een uitspraak betreft in voorlopige voorziening, waarbij onder verwijzing naar dezelfde Afdelingsuitspraak werd overwogen dat verhuurder geacht moet worden middels de huurovereenkomst zeggenschap te hebben over de activiteiten die in het pand plaatsvinden. De voorzieningenrechter heeft zich evenwel geen oordeel gevormd over de vraag of dat ook daadwerkelijk zo was. Als ik het goed heb gezien, heeft deze zaak niet tot een bodemuitspraak geleid. Illustratief in dit kader is ook de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland over de energiebesparingsplicht, [12] waarin de rechtbank zich – net als de Afdeling in de zaak uit 2004 – heeft verdiept in de onderlinge huurverhouding alvorens tot een oordeel te komen over de vraag of de verhuurder voldoende zeggenschap heeft over de activiteiten die in het gehuurde plaatsvinden.
De specifieke inhoud van de onderlinge huurverhouding lijkt dan ook wel degelijk (mede) bepalend te zijn voor de vraag of een last onder dwangsom al dan niet aan een (ver)huurder kan worden opgelegd. Partijen dienen hiermee rekening te houden.
Of een verhuurder al dan niet op de hoogte was/is van de schending van het gebruiksverbod is in de regel niet relevant. Volgens vaste jurisprudentie [13] mag van de verhuurder een bepaalde mate van toezicht worden verwacht voor wat betreft de wijze waarop een pand wordt gebruikt. De verhuurder kan zich niet onttrekken aan art. 1b Woningwet door te stellen dat hij geen weet had van de overtreding als hij onvoldoende toezicht hield.
4.3. Tussenconclusie
Gelet op het voorgaande mag worden verwacht dat de onderlinge huurverhouding bepalend is voor het antwoord op de vraag of een last onder dwangsom aan de verhuurder, de huurder of wellicht aan allebei kan worden opgelegd. Ook medeplegers kunnen immers als overtreders worden aangemerkt.
De vraag wie het in een specifiek geval in zijn macht heeft om zorg te dragen voor naleving van het gebruiksverbod, is niet eenvoudig te beantwoorden. Ter illustratie hiervan volgen hierna enkele denklijnen.
5.1. In beginsel de huurder?
Zoals gezegd kan geen last onder dwangsom worden opgelegd aan een partij die het niet feitelijk in zijn macht heeft om aan de norm te voldoen en/of niet over voldoende zeggenschap beschikt om naleving van de norm af te dwingen. In dit licht bezien, lijkt het voor de hand te liggen om in beginsel de huurder aan te spreken. Het gaat immers om een gebruiksverbod (niet: een plicht om het energielabel te hebben en/of maatregelen te treffen), zodat de huurder daaraan zou kunnen voldoen door het kantoorgebouw niet als zodanig te gebruiken (als de huurovereenkomst niet tot exploitatie dwingt). Voor de verhuurder zal dat omslachtiger zijn, alleen al nu dat medewerking van de huurder vergt.
5.2. Toch de verhuurder?
Als de huurder evenwel verwijst naar de verhuurder met de stelling dat de verhuurder relatief eenvoudig en kostenefficiënt aan het gebruiksverbod kan voldoen door een toereikend energielabel op te (laten) stellen, zou dit anders kunnen worden. Handhaving moet immers ook doeltreffend zijn en als de verhuurder relatief eenvoudig een toereikend energielabel kan regelen, dan lijkt het meer doeltreffend om de verhuurder aan te spreken. Het beoogde doel van art. 5.11 Bouwbesluit – zo veel mogelijk kantoorpanden met een bepaald labelniveau – wordt beter bereikt door een energielabel te verkrijgen dan door het pand niet langer als kantoorpand te gebruiken. Als de verhuurder het inderdaad in zijn macht heeft om een geldig en toereikend energielabel op te laten stellen, dan lijkt dit een doeltreffend betoog.
5.3. Of toch niet?
Mocht de verhuurder vervolgens aan de slag gaan met het verkrijgen van het energielabel en uit het maatwerkadvies blijken dat de meest doeltreffende en kostenefficiënte maatregelen het inpandig aanbrengen van LED-verlichting is, dan rijst de vraag of de verhuurder de huurder kan dwingen om daarin te investeren. Als dat op grond van de huurovereenkomst niet afdwingbaar zou zijn en huurder niet vrijwillig hieraan meewerkt, dan zou het toch weer de huurder kunnen zijn die het in zijn/haar macht heeft om aan het gebruiksverbod te voldoen en wordt aangesproken op naleving daarvan.
Dit kan weer anders worden in een kantoorgebouw met verschillende huurders, waarbij verschillende voorzieningen getroffen moeten worden. Het is de vraag of het dan per definitie de verhuurder is die als overtreder moet worden aangemerkt; als de huurovereenkomst de verhuurder niet de bevoegdheid verschaft om het treffen van de benodigde (inpandige) maatregelen van de huurders af te dwingen, dan zal het bevoegd gezag wellicht toch de huurder(s) moeten aanspreken.
Dit alles kan misschien weer anders worden wanneer de energie-index niet alleen door LED-verlichting bij de huurder(s) kan worden bereikt, maar ook via – veel duurdere – schilisolatie. Als de huurder(s) weigeren om die LED-verlichting aan te brengen en dat op grond van de huurovereenkomst(en) ook niet van hen kan worden afgedwongen, beschikt de verhuurder dan feitelijk over de macht om het gebruiksverbod na te leven doordat hij de schil kan laten isoleren? Hoe zou zich dit dan verhouden tot het eveneens geldende beginsel dat handhaving niet tot onnodig hoge kosten zou mogen leiden en zo efficiënt mogelijk zou moeten zijn?
5.4. Zowel huurder als verhuurder overtreders?
Bovenstaande denklijnen / vraagstukken laten zien dat de onderlinge huurverhouding, de feitelijke situatie, het maatwerkadvies voor wat betreft de te treffen maatregelen en de overige feiten en omstandigheden zullen moeten bepalen welke partij als overtreder moet worden aangemerkt en tot welke partij het bevoegd gezag zich bij de handhaving zal kunnen richten. Zowel (ver)huurders als het bevoegd gezag zullen zich daarvan rekenschap moeten geven. Een praktische insteek kan zijn dat het bevoegd gezag zowel de verhuurder als de huurder zal aanschrijven met een voornemen tot handhaving en dat aan de hand van de daarmee verkregen informatie kan worden bepaald of één van beide partijen of misschien toch beide partijen als (mede) overtreders moeten worden aangemerkt. Dit zal waarschijnlijk niet eenvoudig worden, te meer niet wanneer er meerdere maatregelen mogelijk zijn om tot een toereikend energielabel te komen.
Het voorgaande is gebaseerd op de huidige tekst van art. 2.11 Bouwbesluit. De komst van de Omgevings-wet lijkt dit gebruiksverbod vooralsnog niet te wijzigen, zodat partijen zich zo goed mogelijk zouden moeten voorbereiden op bovenstaand vraagstuk. De gedachte dat de handhaving van het gebruiksverbod met name gericht zal zijn op verhuurders, kan in twijfel worden getrokken. Raadzaam is dan ook dat zowel verhuurder als huurder zich voorbereiden op het gebruiksverbod en proberen om daarover werkbare afspraken te maken, zeker voor de lopende huurovereenkomsten. Dit vergt maatwerk en is – zoals gezegd – waarschijnlijk niet eenvoudig.
1. A.G.A. van Rappard, J.M. Huber en R. Vermolen, ‘Label C-verplichting kantoorruimte, goed begonnen is half gewonnen?’, WR 2020/62.
2. Maaike de Wit is werkzaam als vastgoedadvocaat/ partner bij Straatman Koster Advocaten te Rotterdam en houdt zich onder meer bezig met de verduurzaming van vastgoed.
3. M.J.E. Boudesteijn, ‘Labelverplichting kantoorgebouwen’, Bouwrecht 2019/7.
4. M.Y.C.L. de Wit & Th.S.M. Fraai, ‘De Label-C-plicht voor kantoren en de huurverhouding’, BR 2019/44.
5. Op grond van art. 2 lid 3 Woningwet kunnen in het Bouwbesluit ook andere dan technische voorschriften worden gegeven omtrent het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk.
6. Overigens – maar dat valt buiten het bereik van dit artikel – is niet ieder pand met een kantoor er in een ‘kantoorgebouw’ zoals bedoeld in art. 5.11 Bouwbesluit. Voor de reikwijdte van dit begrip ‘kantoorgebouw’ en de werking van het gebruiksverbod (inclusief de uitzonderingen daarop) verwijs ik kortheidshalve naar het artikel van Fraai en mijzelf in Bouwrecht (zie noot 4).
7. Zie ook het artikel T.R. Bleeker, ‘Over normadressaatschap en overtreders in milieu-inrichtingen’, TGMA 2019/2.
8. Nota van Toelichting bij het Besluit van 17 oktober 2018, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 betreffende de labelverplichting voor kantoorgebouwen, Stb. 2018, 380 (zie p. 8-10).
9. ABRvS 14 juli 2004, ECLI: NL: RVS: 2004: AQ1326, r.o.2.3.4.
10. Rb. Rotterdam 31 juli 2009, ECLI: NL: RBROT: 2009: BJ5205, r.o.2.6.
11. A.G.A. van Rappard, J.M. Huber en R. Vermolen, ‘Label C-verplichting kantoorruimte, goed begonnen is half gewonnen?’, WR 2020/62.
12. Rb. Noord-Holland 23 november 2017, ECLI: NL: RBNHO:2017:9860.
13. Zie o.a. ABRvS 28 mei 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 1912 en ABRvS 5 september 2012, ECLI: NL: RVS: 2012: BX6504.
Dit artikel verscheen onlangs in het Tijdschrift voor Huurrecht Bedrijfsruimte (2020, nr. 4).
