De VNG brengt de zorgen van gemeenten over een zorgvuldige voorbereiding van gemeentelijke besluiten via een brief onder de aandacht van de Raad van State.
Het ontwerp-Omgevingsbesluit en het voorstel van wet Invoeringswet Omgevingswet is eind juni 2017 ter advisering voorgelegd aan de Raad van State.
Daarin gaat de regering voorbij aan de ernstige zorgen van gemeenten over zorgvuldige voorbereiding van gemeentelijke besluiten over vergunningplichtige omgevingsplanactiviteiten.
Gemeenten voorzien dat de beoogde versnelling van de voorbereidingsprocedure en de regeling dat de aanvrager de voorbereidingsprocedure bepaalt, ertoe zal leiden dat gemeenten niet meer kunnen voldoen aan hun wettelijke verplichtingen.
Gemeenten zijn zowel verantwoordelijk voor zorgvuldige voorbereiding van een besluit als voor het vergaren van de nodige kennis over relevante feiten en de af te wegen belangen.
Voor een goed inzicht in de belangen die betrokken zijn bij het te nemen besluit kan de gemeente een uitgebreide voorbereidingsprocedure noodzakelijk vinden.
Voorstel VNG
De VNG stelt voor dat de gemeenteraad in het omgevingsplan per opgenomen vergunningplicht zelf bepaalt welke voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet dat de keuze van de voorbereidingsprocedure bij de aanvrager legt, is naar onze mening in strijd met de Algemene wet bestuursrecht en de uitgangspunten van de Omgevingswet. De in het ontwerp-Omgevingsbesluit opgenomen uitzonderingen op de reguliere voorbereidingsprocedure missen een juridisch juiste afweging.
De brief van de VNG aan Raad van State:
Geachte leden van de Afdeling Advisering,
Inleiding
De regering heeft onlangs de ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur (AmvB) krachtens de Omgevingswet en het voorstel van wet Invoeringswet Omgevingswet aan u ter advisering voorgelegd. De VNG heeft tijdens de internetconsultatie over concepten van deze besluiten en het voorstel van wet haar zorgpunten kenbaar gemaakt en verbetervoorstellen gedaan 1). Wij zijn in het algemeen positief over de aanpassingen in de ontwerp-besluiten 2) bij de Omgevingswet en het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet 3). In deze brief vragen wij echter uw aandacht voor een voor gemeenten belangrijk punt waaraan de regering niet is tegemoet gekomen. Het betreft een vrijheid voor gemeenten om bij gemeentelijke besluiten over de binnenplanse of buitenplanse vergunningplichtige omgevingsplanactiviteiten, te kunnen kiezen voor de reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure. In het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet is geregeld dat de aanvrager bepaalt welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. In de Eerste Kamer is een motie 4) op 13 juni 2017 aangenomen dat in de Invoeringswet Omgevingswet wordt geregeld dat de overheid de aanvrager kan voorstellen de uitgebreide voorbereidingsprocedure te volgen. Wij zijn van mening dat het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet dat de keuze van de voorbereidingsprocedure bij de aanvrager legt, in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de uitgangspunten van de Omgevingswet en vragen uw aandacht voor een zorgvuldige voorbereiding van besluiten.
1)
https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/brieven/bestuurlijke-consultatie-van-amvbs-omgevingswet
en
https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/nieuws/vng-reactie-op-consultatie-invoeringswet-omgevingswet
;
2) Concepten van ontwerp-Omgevingsbesluit inclusief Nota van toelichting, ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving inclusief Nota van toelichting, ontwerp-Besluit activiteiten leefomgeving inclusief Nota van toelichting en ontwerp-Besluit bouwwerken leefomgeving (publieksversie juni 2017),
https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en-regelgeving/amvbs-omgevingswet
;
3) Concept van voorstel van wet Invoeringswet Omgevingswet (publieksversie juni 2017),
https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en-regelgeving/documenten/besluiten/2017/06/29/concept-van-wetsvoorstel-invoeringswet-inclusief-memorie-van-toelichting-juni-2017
;
4 )EK, 2016-2017, 33 118, nr. AB;
Criterium keuze
In de Omgevingswet is het uitgangspunt voor de totstandkoming van een omgevingsvergunning dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd, tenzij bij AMvB wordt bepaald dat de uitgebreide variant van toepassing is. U heeft de regering hierover in het kader van de Omgevingswet reeds geadviseerd 5). In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij de Omgevingswet 6) stelt de regering dat de criteria internationaalrechtelijke verplichtingen, complexiteit en uitvoerbaarheid een rol spelen bij het aanwijzen van de uitzonderingen op de reguliere voorbereidingsprocedure. De regering stelt een onderbouwing van deze drie criteria in de Nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit in het vooruitzicht. De Nota van toelichting bij het ontwerp-Omgevingsbesluit gaat echter uitsluitend in op het criterium internationaalrechtelijke en Europese verplichtingen 7). De rol die de complexiteit en de uitvoerbaarheid spelen bij het bepalen van de uitzonderingen op de reguliere voorbereidingsprocedure wordt geheel niet belicht.
De voornoemde criteria zijn gebaseerd op de Awb. De in de Awb opgenomen reguliere voorbereidingsprocedure is bedoeld voor aanvragen waarvan het toetsingskader in hoge mate gebonden is (en het maken van complexe afwegingen niet aan de orde is) of de mogelijk negatieve invloed op de fysieke leefomgeving relatief gering is. Voor complexe gevallen is een uitgebreide voorbereidingsprocedure nodig om een zorgvuldige belangenafweging te kunnen maken. Aan de in artikel 3.10 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) opgenomen uitzonderingen op de reguliere voorbereidingsprocedure liggen eveneens de voornoemde Awb-criteria ten grondslag.
De Omgevingswet heeft als uitgangspunt dat zo min mogelijk wordt geregeld in aanvulling op of in afwijking van generieke regelgeving zoals de Awb 8). In principe is de keuze voor een reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure aan het bestuursorgaan. Artikel 3:10 Awb bepaalt daartoe dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als dat bij wettelijk voorschrift óf door het bevoegd gezag bij besluit is bepaald. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet legt de keuze van de voorbereidingsprocedure bij de aanvrager. Dat is in strijd met de Awb en het voornoemde uitgangspunt van de Omgevingswet.
Nieuwe mogelijkheden, meer complexe vergunningen, snellere voorbereidingsprocedure
In het nieuwe stelsel van de Omgevingswet heeft het werken met algemene regels die geobjectiveerde en concrete normen bevatten, de voorkeur. Anderzijds biedt de Omgevingswet gemeenten meer bestuurlijke afwegingsruimte en verlichting van onderzoekslasten om een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit te realiseren. Functies in een omgevingsplan kunnen globaler, in een hogere abstractie worden toebedeeld 9). Daarbij kunnen regels worden gesteld die wel een begrenzing vormen voor het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit, maar niet op voorhand invullen hoe een bepaalde activiteit precies verricht zal moeten worden. Onderzoeksplichten kunnen worden doorgeschoven naar het moment van vergunningverlening. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt op basis van de in het omgevingsplan opgenomen regel beoordeeld in hoeverre een concreet initiatief toelaatbaar is. Het omgevingsplan wordt bovendien verbreed doordat daarin regels met vergunningplichten uit
bestaande lokale verordeningen die nu niet onder de Wabo vallen, kunnen worden opgenomen. Ook voor dergelijke vergunningstelsels in het omgevingsplan kan een uitgebreide voorbereidingsprocedure gewenst zijn.
5) TK, 2013-2014, 33 962, nr. 4;
6) TK, 2013-2014, 33 962, nr. 12, p. 225;
7) Concept Nota van toelichting bij ontwerp-Omgevingsbesluit (publieksversie juni 2017), p. 108;
8) TK, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 217;
9) Concept Nota van toelichting bij ontwerp-Omgevingsbesluit (publieksversie juni 2017), p. 39 en 40;
Als meer activiteiten onder algemene regels vallen zijn er minder vergunningen nodig. Echter, de complexiteit van de vergunningplichtige gevallen zal toenemen door meer bestuurlijke afwegingsruimte in het omgevingsplan, meer onderzoeksverplichtingen bij de concrete aanvraag en de verbreding naar de gehele fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd is straks in meer gevallen de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Wij constateren hierin een tegenstrijdigheid die de doelstellingen van de Omgevingswet ten aanzien van bestuurlijke afwegingsruimte en verlichting van onderzoekslasten ondergraaft en gemeenten ernstig zorgen baart.
Zorgvuldige voorbereiding onder druk
Wij maken ons ernstig zorgen dat gemeenten bij de voorbereiding van besluiten over complexe gevallen niet kunnen voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Gemeenten zijn krachtens artikel 3:2 gelezen in samenhang met artikel 3:4 Awb, verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en ook verantwoordelijk voor het vergaren van de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Voor een goed inzicht in de belangen die betrokken zijn bij het te nemen besluit kan de gemeente een uitgebreide voorbereidingsprocedure geëigend vinden.
Wij menen dat de in het ontwerp-Omgevingsbesluit opgenomen uitzonderingen op de reguliere voorbereidingsprocedure een juridisch juiste afweging missen. Daarnaast wordt het stelsel van de Omgevingswet doorkruist door in afwijking van de Awb in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet te regelen dat de aanvrager de voorbereidingsprocedure bepaalt.
De parlementaire behandeling van de ontwerpbesluiten krachtens de Omgevingswet en het aangepaste voorstel voor een Invoeringswet Omgevingswet zijn voor ons aanleiding om in aanvulling op onze eerdere reacties - de volgende punten onder uw aandacht te brengen:
- De regering is van mening dat gemeenten wel verantwoordelijk zijn voor het besluit, maar niet voor de procedure 10). Deze uitspraak van de Minister van Infrastructuur en Milieu staat naar onze mening haaks op het staatsrechtelijk uitgangspunt dat de inrichting en het functioneren van de overheidsorganisatie een politieke verantwoordelijkheid is. Immers, wanneer initiatiefnemers zelf mogen bepalen welke voorbereidingsprocedure moet worden toegepast kan de gemeentelijke overheid geen politieke verantwoordelijkheid meer dragen voor de vereiste zorgvuldigheid bij de totstandkoming van besluiten in gevolge artikel 3:2 Awb in relatie tot artikel 3:4 Awb. Daarom moet het bevoegd gezag het laatste woord hebben over de te volgen procedure.
10 https://www.eerstekamer.nl/verslagdeel/20170530/ontwerpbesluiten_omgevingswet;
- De regering stelt dat er voor de aanvrager onzekerheid over de beslistermijn ontstaat als het bevoegd gezag eenzijdig de voorbereidingsprocedure kan kiezen. Bij een belangenafweging tussen bevoegd gezag en aanvrager kiest zij voor helderheid voor de aanvrager 11). Wij signaleren hier een achteruitgang voor belanghebbenden en andere betrokkenen. Dat is in strijd met het uitgangspunt van de Omgevingswet dat een vereenvoudiging van procedures voor initiatiefnemers niet leidt tot inperking van de rechten van andere belanghebbenden 12).
11)
https://www.eerstekamer.nl/handelingen/ek/20170530/ontwerpbesluiten_omgevingswet/f=/vkexnomi2xr4.pdf
, p. 60;
12) Concept Nota van toelichting bij ontwerp-Omgevingsbesluit (publieksversie juni 2017), p. 20;
Doordat op meer aanvragen omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, heeft de burger minder invloed op de besluitvorming. Een omgevingsplan wordt net als een bestemmingsplan voorbereid met een uitgebreide procedure. Bij een globaal omgevingsplan met veel open normen waarvan nadere uitwerking plaatsvindt in een omgevingsvergunning voor het concrete initiatief ondervindt de burger een achteruitgang in beïnvloedingsmogelijkheden. Een uitgebreide voorbereidingsprocedure is niet meer standaard en het bevoegd gezag wordt afhankelijk van aanvrager voor toepassing van een uitgebreide procedure. De burger kan in de reguliere voorbereidingsprocedure alleen opkomen tegen een besluit als hij belanghebbende is. In een uitgebreide voorbereidingsprocedure kan een ieder zienswijzen indienen op grond van artikel 16.23 van de Omgevingswet. De participatiekring tijdens de formele voorbereiding van een besluit op aanvraag wordt daardoor kleiner.
- De suggestie van de regering dat tijdens de reguliere voorbereidingsprocedure in overleg met aanvrager toepassing kan worden gegeven aan art. 4:15 Awb 13) zorgt naar onze mening vooral voor onduidelijkheid en is niet in lijn met het systeem van de Awb. Een informele zienswijzemogelijkheid opnemen binnen een reguliere procedure waarbij na het besluit nog een bezwaarschriftenprocedure mogelijk is, geeft procedurele verwarring bij de burger in plaats van duidelijkheid. Voorts is de daarvoor onvermijdelijke opschorting van de beslistermijn niet kenbaar voor derden en moet het bevoegd gezag daarover per geval beslissen, hetgeen leidt tot meer bestuurlijke lasten.
13) Zie noot 10, p. 27.
- Het belang van een informele voorprocedure en burgerparticipatie wordt groter bij een ruimere toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. De aanvrager moet bij indiening van zijn aanvraag gegevens over participatie overleggen. Voor het bevoegd gezag is onduidelijk welke gegevens worden beoogd en hoe het bevoegd gezag deze kan controleren. Participatie kan echter niet een zienswijzeprocedure vervangen. Op grond van artikel 3:2 Awb moet het bestuursorgaan alle feiten en belangen verzamelen en bepalen of deze feiten en belangen voldoende zijn voor een objectieve afweging van belangen.
Tot slot
Wij stellen ons voor dat de gemeenteraad in het omgevingsplan per opgenomen vergunningplicht zelf bepaalt welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Wanneer voor een omgevingsvergunningplichtige activiteit passend binnen het omgevingsplan een uitgebreide voorbereidingsprocedure gewenst is, zou bij afwijken van het omgevingsplan in ieder geval ook een uitgebreide voorbereidingsprocedure nodig zijn. Daarnaast kan de gemeenteraad in het omgevingsplan aangeven voor welke beleidsonderdelen bij afwijken van het omgevingsplan een uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Voor aanvrager betekent dit volledige duidelijkheid voorafgaand aan zijn vergunningaanvraag over de toepasselijke voorbereidingsprocedure, terwijl het bevoegd gezag in staat wordt gesteld te blijven voldoen aan haar verantwoordelijkheid voor zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming op grond van de Awb.
Wij vertrouwen erop dat u onze zorgen en bovenstaand verbetervoorstel wilt betrekken bij uw advies aan de regering en zijn uiteraard bereid tot nadere toelichting van deze brief en onze eerdere reacties.
Hoogachtend,
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
E. Stigter
Directeur Beleid Leefomgeving
