"Sinds 1 januari 2015 is de Huisvestingswet 2014 (Hvw 2014) van kracht. Op grond daarvan kan de gemeenteraad bij huisvestingsverordening regels stellen over de te verdelen woonruimte en/of over de samenstelling daarvan, mits sprake is van âschaarste aan goedkope woonruimteâ. Is dat laatste het geval dan kunnen met betrekking tot huurwoningen (en koopwoningen op de Waddeneilanden) toelatingseisen worden gesteld (bijvoorbeeld een huisvestingsvergunningplicht voor aangewezen categorieën goedkope woningen) en/of regels omtrent wijziging in de bestaande huur- en koopwoningvoorraad (denk aan een vergunningplicht bij onttrekken of samenvoegen van woningen)."
Met het oog op (onder andere) het bestrijden van de krapte op de woningmarkt zijn wetsvoorstellen gedaan tot wijziging van de Hvw 2014 en het hiervoor genoemde instrumentarium. Ik sta in dit blog stil bij enkele recente (parlementaire) ontwikkelingen.
Wijziging Hvw 2014 en Woningwet in de maak: Wet maatregelen middenhuur!
Allereerst het voorstel voor de Wet maatregelen middenhuur (35 036), dit wetsvoorstel impliceert een verduidelijking van woonruimteverdeling in de Hvw 2014 ten aanzien van middenhuurwoningen en een versoepeling van de regels voor de activiteiten van woningcorporaties die niet samenhangen met diensten van algemeen economisch belang (niet- DAEB-activiteiten). Deze beide wijzigingen zijn ingegeven door de wens belemmeringen weg te nemen met het oog op het vergroten van het aanbod huurwoningen met een middenhuur.
Concreet wordt voorgesteld om in de Huisvestingswet 2014
schaarste aan goedkope woonruimte
telkens te vervangen door
schaarste aan woonruimte
. Het wetsvoorstel is op 18 september 2018 aangeboden ter behandeling in de Tweede Kamer, overigens met een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. De reikwijdte van de Hvw 2014 wordt hierdoor op ongewenste wijze verruimd en bovendien is het overbodig, zo luidt het advies.
De achtergrond van het kritische advies van de Raad van State is dat in de Hvw 2014 geen absolute grens is gesteld aan de
goedkope
woningvoorraad, omdat deze per gemeente kan verschillen. De grens kan bijvoorbeeld in de Randstad hoger liggen dan in andere provincies. Om die reden kunnen, zo redeneert de Afdeling advisering, middenhuurwoningen reeds onder het huidige stelsel van de Hvw 2014 worden gebracht. Door het criterium te wijzigen naar
schaarse woonruimte
lijkt er sprake van een aanzienlijke uitbreiding, die de bedoeling van de Hvw 2014 te boven gaat. De wetswijziging zou hooguit mogen inhouden het zeker stellen dat onder omstandigheden ook woningen (net) boven de huurtoeslaggrenzen binnen de reikwijdte van de wet kunnen worden gebracht. Anders zouden gemeenten namelijk de mogelijkheid hebben om dit instrumentarium in te zetten in alle segmenten van de woningmarkt. Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangepast, echter onder handhaving van het begrip
schaarste aan woonruimte
.
Wijziging Crisis- en herstelwet en Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet in relatie tot Hvw 2014
Dit wetsvoorstel (35 013) heeft als doel woningbouw te versnellen en duurzame ontwikkeling te faciliteren door onder meer de experimenteermogelijkheden uit het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet (
Bu Chw
) (verder) te verruimen.
Een van de voorgestelde wijzigingen betreft het toevoegen van (onder meer) de Hvw 2014 aan artikel 2.4 Chw, zodat daarvan bij wijze van experiment bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken. Met deze wijziging wordt beoogd om met een bestemmingsplan verbrede reikwijdte nieuwbouw en beheer van de bestaande woningvoorraad beter samen op te kunnen laten gaan.
Dit voorstel is naar mijn mening toch wel opmerkelijk, omdat in de Memorie van Toelichting Omgevingswet (
Kamerstukken II, 33 962, nr 3, p. 327
) juist te lezen valt dat het instrumentarium van de Hvw 2014 geen directe gevolgen heeft voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, zodat deze wet niet zal opgaan in de Omgevingswet. Volgens de Invoeringswet Omgevingswet zou ten aanzien van het onttrekken, samenvoegen en splitsen van woonruimte enkel worden voorzien in enkele procedurele koppelingen, die de samenloop van vergunningplichten regelen.
Een procedurele samenloop lijkt mij wat anders dan de nu voorgestelde afwijkingsmogelijkheid. Het wetsvoorstel impliceert daarmee een aanzienlijke verbreding van de reikwijdte van de Chw.
Ook over dit wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State een kritisch advies uitgebracht
(
35 013, nr 4, pagina 10)
Bij de Nota naar aanleiding van het verslag van 30 oktober jl. heeft de regering deze kritiek (onder meer) als volgt gepareerd:
Bij een experiment in het kader van de Huisvestingswet 2014 kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het verankeren van de huisvestingsverordening in het bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Daarmee kan een gemeente vooruitlopend op de Omgevingswet verordeningen onderdeel maken van het bestemmingsplan waardoor
meer integrale afwegingen kunnen worden gemaakt
.
Deze redenering lijkt mij niet (goed) aan te sluiten op de (hiervoor aangehaalde overwegingen uit) de memorie van toelichting bij de Omgevingswet. Bovendien kan daartegen worden ingebracht dat artikel 2.4 Chw de grondslag vormt voor het bij algemene maatregel van bestuur (ook) inhoudelijk afwijken van het bepaalde bij of krachtens de Hvw 2014.
Enkele afrondende beschouwingen
Op alle mogelijke manieren wordt, vooruitlopend op de invoering daarvan, geëxperimenteerd met de instrumenten uit de Omgevingswet. Vanuit de wens om maatschappelijke problemen voortvarend aan te pakken, zoals het tekort aan woningen, vind ik het voorstel om ook de Hvw 2014 onder de paraplu van de Chw te brengen wel begrijpelijk. Tegelijkertijd roepen de voorgestelde aanpassingen vragen bij mij op.
In de eerste plaats is het (vooralsnog) onvoldoende verzekerd dat gemeenten niet hun gehele woningvoorraad (of grote delen daarvan) onder het regime van de Hvw 2014 kunnen brengen. Anderzijds zou van dat regime dan weer eenvoudig kunnen worden afgeweken door middel van (bijvoorbeeld) een bestemmingsplan verbrede reikwijdte.
Even los van het feit dat het wetsvoorstel enigszins haaks lijkt te staan op de aanvankelijke gedachten van de wetgever, zie ik een knelpunt ontstaan bij de rechtsbescherming van partijen die zich met dergelijke besluiten geconfronteerd zouden zien. Tegen een algemene maatregel van bestuur, zoals het Bu Chw, staat immers geen beroep open. In de projectfase (bijvoorbeeld in een geval waarin op grond van het Bu Chw concreet is afgeweken van een wet) kan die afwijking exceptief getoetst worden aan artikel 2.4 Chw. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat de bestuursrechter het niet tot zijn taak rekent om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Dat is volgens de Afdeling aan het regelgevend bevoegd gezag (
zie bijvoorbeeld: AbRvS 21 februari 2018; ECLI:NL:RVS:2018:616
).
Hier komt nog bij dat het wetsvoorstel 35 013 voorziet in een uitbreiding van de met de Crisis- en Herstelwet te dienen doelen, door daarin het
bestrijden van de economische crisis
te wijzigen in het
versterken van de economische structuur
. Tegen de achtergrond van de hiervoor geschetste terughoudende benadering van de bestuursrechter verzwakt dit naar mijn mening de positie van eigenaren en/of ontwikkelaars van woningen die zich uiteindelijk niet kunnen vinden in bijvoorbeeld een afwijkingsbesluit op grond van de Chw ten behoeve van een concreet project.
Een aandachtspunt lijkt mij verder dat een huisvestingsverordening in principe een tijdelijke maatregel is, met een geldingsduur van ten hoogste 4 jaar. Vooralsnog is onduidelijk hoe zich dat precies zal verhouden tot de termijn van 20 jaar waarbinnen een bestemmingsplan verbrede reikwijdte opnieuw dient te worden vastgesteld. Het lijkt niet uitgesloten dat de aanwijzing van projecten of gebieden (nu opgesomd in het Bu Chw) van het experiment regelmatig en voor veel gemeenten steeds opnieuw zal moeten worden beoordeeld; de huisvestingsproblematiek is immers per gemeente en in tijdsverloop divers.
Hoe dit uitpakt zal mede afhankelijk zijn van de wijze waarop dat in het Bu Chw zal worden uitgewerkt. Als dit in lijn met de huidige systematiek per gemeente of gebied geschiedt, dan lijkt daarmee een steeds terugkerende (en mogelijk tijdrovende) afweging voor de besluitwetgever te ontstaan. Overigens geldt op dat punt wel dat het wetsvoorstel 35 013 ervan uitgaat dat aanwijzingen van projecten of gebieden van het experiment voortaan bij Ministeriele regeling geschieden en niet meer bij amvb, wat een versnelling van de procedure impliceert.
Tot slot komt bij mij nog de vraag op of de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, waaronder mogelijk de huisvestingsregulering, zou kunnen delegeren aan het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 7c lid 13 Bu Chw. Als de regulering van de Hvw 2014 en de huisvestingsverordening onderdeel kan gaan uitmaken van een bestemmingsplan verbrede reikwijdte, komt de democratische legitimatie mogelijk in het geding.
Genoeg stof tot nadenken voor de wetgever, lijkt me. Ik ben benieuwd naar de definitieve wijzigingen van de Chw en de Hvw 2014.
