De Omgevingswet is voorzien in werking te treden op 1 juli 2022 en gaat gepaard met verschillende wijzigingen. Ook voor het thema externe veiligheid vinden er wijzigingen plaats.
In §5.1.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan instructieregels over de manier waarop het omgevingsplan (en het projectbesluit, zie artikel 9.1 Bkl) externe veiligheid moet waarborgen bij het toedelen van functies aan locaties; de zogeheten omgevingsveiligheid. Het uitgangspunt van omgevingsveiligheid is volgens artikel 5.2 Bkl dat voor risico’s van branden, rampen en crises rekening moet worden gehouden met het voorkomen, beperken en bestrijden daarvan, de mogelijkheid voor personen om zich in veiligheid te brengen en hulpverlening.
Parallel aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het externe veiligheidsbeleid gemoderniseerd. Samengevat zijn de belangrijkste wijzigingen als gevolg van de Omgevingswet:
Er wordt onderscheid gemaakt in zeer kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en beperkte kwetsbare gebouwen en locaties.
Het groepsrisico is gekoppeld aan zogenaamde aandachtsgebieden en wordt een kwalitatieve beoordeling; de verplichte berekening verdwijnt.
Het plasbrandaandachtsgebied wordt het brandaandachtsgebied,
Ook andere risicobronnen dan basisnetroutes kunnen een brandaandachtsgebied krijgen
Daarnaast kan er sprake zijn van een explosie- en/of een gifwolkaandachtsgebied
Aan de aandachtsgebieden kunnen voorschriftengebieden zijn verbonden waarvoor extra bouweisen gelden t.a.v. nieuwbouw
Er zijn ook zaken die niet veranderen: Het plaatsgebonden risico blijft bestaan
In §5.1.2 staan verschillende sub-paragrafen. §5.1.2.1 bevat algemene bepalingen en §5.1.2.2 bevat regels over de veiligheid rond opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windturbines. De regels in deze sub-paragrafen zullen in de praktijk het meest worden toegepast. Daarom worden deze paragrafen in dit artikel besproken.
Na §5.1.2.2 volgen nog enkele sub-paragrafen met specifieke regels ten aanzien van het belemmeringengebied voor buisleidingen, veiligheid vanwege vuurwerk en pyrotechniek, veiligheid rond het bewerken en opslaan van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en op militaire objecten, veiligheid rond luchthavens en veiligheid van infrastructuur rond Seveso-inrichtingen. Deze blijven in dit artikel buiten beschouwing. Een goed begrip van §5.1.2.1 en §5.1.2.2 helpt bij het begrijpen van de regels in de overige sub-paragrafen van §5.1.2.
De wet- en regelgeving omtrent externe veiligheid is nu nog versnipperd over meerdere wetten, besluiten en ministeriële regelingen. De Omgevingswet integreert in ieder geval de volgende besluiten volledig:
Besluit en regeling externe veiligheid inrichtingen (Bevi)
Besluit en regeling externe veiligheid buisleidingen (Bevb)
Besluit externe veiligheid transportroutes (Bevt)
Besluit en regeling risico's zware ongevallen (Brzo)
Registratiebesluit externe veiligheid
De Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs) en de Regeling Basisnet (Rb) kennen regels over vervoer en ruimtelijk ordening. De regels omtrent ruimtelijk ordening zullen opgaan in de Omgevingswet, de regels over vervoer blijven al dan niet gewijzigd bestaan in de Wvgs en de Rb. Zo blijven bijvoorbeeld de tabellen in de bijlagen met de Basisnet wegvakken en de vastgestelde PR-plafonds van de Rb (vooralsnog)(1) behouden. De Omgevingsregeling (Or) legt een koppeling tussen de Omgevingswet en de tabellen van de Rb.
In artikel 5.3 Bkl wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende categorieën te beschermen gebouwen en locaties:
Zeer kwetsbare gebouwen
Kwetsbare gebouwen en locaties
Beperkt kwetsbare gebouwen en locaties
In bijlage VI van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat opgesomd welke gebouwen en locaties onder voorgenoemde categorieën vallen. De categorie zeer kwetsbare gebouwen is nieuw. Hieronder vallen de gebouwen die doorgaans groepen mensen bevatten die niet of slecht zelfredzaam zijn en onder de huidige wetgeving nog als kwetsbaar object worden aangemerkt. Denk aan bijvoorbeeld ziekenhuizen en basisscholen. Zeer kwetsbare gebouwen zijn een bijzondere groep vanuit de huidige groep kwetsbare objecten. Het grootste deel van de objecten die nu nog worden aangemerkt als ‘kwetsbaar object’, valt straks in de groep ‘kwetsbaar gebouw’.
Kwetsbare gebouwen en locaties zijn bijvoorbeeld woningen en recreatieterreinen voor nachtverblijf van meer dan 50 personen. Beperkte kwetsbare gebouwen en locaties zijn bijvoorbeeld verspreid liggende woningen en recreatieterreinen voor nachtverblijf van ten hoogste 50 personen. Onder een beperkt kwetsbaar, kwetsbaar en zeer kwetsbaar gebouw wordt ook verstaan een gebouw als bedoeld in bijlage VI Bkl dat nog niet aanwezig is, maar op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit mag worden gebouwd, een zogeheten geprojecteerd gebouw.
De instructieregels voor het omgevingsplan regelen alleen minimumeisen. Het staat het bevoegd gezag daarom vrij om, net als onder het Bevi, een gebouw of locatie tot een zwaardere beschermde categorie te rekenen. Bijvoorbeeld een beperkt kwetsbaar gebouw als (zeer) kwetsbaar.
De bescherming van personen buiten (zeer)(beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties zoals in de openbare ruimte is niet expliciet in instructieregels opgenomen. De bescherming van de personen daarbuiten valt onder artikel 5.2 Bkl, waarin de verplichting is opgenomen om rekening te houden met de mogelijkheden om branden, rampen of crises te voorkomen, te beperken en te bestrijden. Zie daarvoor de attentiegebieden zoals bepaald door de veiligheidsregio’s.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn er geen inhoudelijk wijzigingen voor het plaatsgebonden risico. Volgens artikel 5.6 Bkl is het plaatsgebonden risico de kans op het overlijden van een onbeschermd en continu aanwezig persoon buiten de begrenzing van de locatie waar een activiteit wordt verricht als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door die activiteit. Op grond van artikel 5.7 Bkl geldt er voor zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare gebouwen en locaties de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van een op de miljoen per jaar (PR 10^-6). Voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties geldt volgens artikel 5.11 Bkl de een op de miljoen per jaar (PR 10^-6) als een standaardwaarde. Standaardwaarde is de nieuwe term voor richtwaarde.
Artikel 5.8 Bkl verwijst naar bijlage VII van het Bkl die in de onderdelen A tot en met E vaste afstanden aanwijst van het plaatsgebonden risico of bepaalt dat het plaatsgebonden risico moet worden berekend.
Volgens artikel 5.9 Bkl gelden de plaatsgebonden risico afstanden voor kwetsbare gebouwen, anders dan drijvende woonfuncties of woonwagens, en voor zeer kwetsbare gebouwen tot de gevel. Voor nieuw te bouwen kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen gelden de afstanden tot de locatie waar een gevel mag komen, en voor kwetsbare locaties tot de begrenzing van de locatie voor het verblijf van personen, en voor drijvende woonfuncties en woonwagens tot de begrenzing van de locatie voor het plaatsen van die drijvende woonfunctie of woonwagen. Volgens artikel 5.9 lid 2 Bkl gelden de afstanden voor zeer kwetsbare gebouwen ook tot de begrenzing van de locatie voor het verblijf van personen buiten het gebouw, als het gaat om het risico op een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit als bedoeld in bijlage VII, onder A, onder 1a, B, C, D, onder 2, en E, onder 2 tot en met 13. Voor een kinderdagverblijf geldt dit bijvoorbeeld dus niet alleen voor het gebouw, maar ook voor de speelplaats.
In de Crisis- en herstelwet had het bevoegd gezag de ruimte om gedurende uiterlijk tien jaar af te wijken van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van één op de miljoen per jaar. Deze mogelijkheid wordt met de Omgevingswet niet meer geboden. Wel is het volgens artikel 5.10 Bkl mogelijk voor kwetsbare gebouwen en locaties voor ten hoogste drie jaar de grenswaarde van een op de honderdduizend per jaar te hanteren (PR 10^-5), mits na die periode wordt voldaan aan de grenswaarde voor een op de miljoen per jaar (PR 10^-6).
Artikel 5.5 Bkl bepaalt dat het plaatsgebonden risico niet van toepassing is op (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties waar een activiteit als bedoeld in bijlage VII wordt verricht of die een functionele binding hebben met een activiteit uit bijlage VII Bkl. Dit is bijvoorbeeld het geval bij verkeerscentrales langs de vaarwegen. Een ander voorbeeld zijn woningen die een windturbine op het erf hebben staan waarvan de bewoner initiatiefnemer is.
De Omgevingswet introduceert voor externe veiligheid het brand- explosie en gifwolkaandachtsgebied. Het brandaandachtsgebied geldt daarbij als vervanger voor het plasbrandaandachtsgebied voor basisnetroutes. Het explosie- en/of gifwolkaandachtsgebied worden daaraan toegevoegd afhankelijk van het type risicovolle activiteit. Een risicovolle activiteit kan een, twee of drie aandachtsgebieden hebben. Aandachtsgebieden gelden van rechtswege en worden niet in het omgevingsplan aangewezen. Wel dient in het omgevingsplan rekening gehouden te worden met het groepsrisico binnen de aandachtsgebieden.
Een aandachtsgebied is de locatie die wordt begrensd door de afstand als gevolg van een ongeval waar een bepaalde intensiteit bijhorend aan een soort incident ten hoogste geldt. Die bijhorende intensiteit is voor elk aandachtsgebied in artikel 5.12 Bkl vastgelegd. Het brandaandachtsgebied is een plasbrand of fakkelbrand die wordt begrensd door een intensiteit van 10 kW/m2. Een explosieaandachtsgebied is een kokende vloeistof-gasexpansie-explosie (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion, BLEVE) die wordt begrensd door een intensiteit van 35 kW/m2, of een explosie met een overdruk van ten hoogste 10 kPa. Een gifwolkaandachtsgebied wordt begrensd door waar een gifwolk doden veroorzaakt in een gebouw door blootstelling aan bij ministeriële regeling vast te stellen concentraties gedurende een bepaalde tijd.
Voor de afstanden die gelden voor de verschillende aandachtsgebieden wordt ook verwezen naar bijlage VII Bkl. In de onderdelen A, onder 1a en 7, B, onder 2 en 5, C en E, onder 9, 10 en 13 zijn de afstanden aangegeven bij die activiteit. Voor de onderdelen D, onder 2, en E, onder 2 tot en met 9, 11 en 12 moet de afstand van de aandachtsgebieden worden berekend. In de omgevingsregeling zijn de rekenregels bepaald die moeten worden toegepast voor de berekening van die afstand. Voor het gifwolkaandachtsgebied geldt volgens artikel 5.12 lid 4 Bkl in ieder geval een afkapgrens van 1,5km voor de activiteiten van §5.1.2.2.
Op grond van artikel 5.15 Bkl wordt voor een zeer kwetsbaar gebouw of een (beperkt) kwetsbaar gebouw of locatie binnen een van de aandachtsgebieden rekening gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit. Het aantal van tien personen waar rekening mee moet worden gehouden betekent niet dat de kans berekend moet worden. De vraag of van een groepsrisico sprake is, kan ook beantwoord worden aan de hand van demografische gegevens of onderbouwde schattingen.
Wel is het bevoegd gezag vrij om een groepsrisicoberekening te maken indien dat behulpzaam is om inzicht te krijgen in de gevolgen voor het groepsrisico. Hierbij kan de beleidsmatig gebruikte oriëntatiewaarde van voor de Omgevingswet desgewenst als richtpunt gebruikt worden. Het bevoegd gezag moet e.e.a. dan wel zelf uitwerken. In de Omgevingswet is bepaald dat als een groepsrisicoberekening wordt uitgevoerd Safeti-NL moet worden toegepast. Dit is aan de Omgevingswet toegevoegd na commentaar van de veiligheidsregio’s die een wildgroei van verschillende rekenmethodes vreesde en pleitte voor uniformiteit in de groepsrisicoberekening. Dit is begrijpelijk, echter is de keuze om Safeti-NL voor te schrijven merkwaardig, aangezien Safeti-NL zich niet leent voor lijnbronnen zoals wegverkeer en buisleidingen waarvoor RBMII en Carola geldt als rekenmodel.
Aan het groepsrisico zijn geen normen meer gekoppeld, waardoor het vooral een kwalitatieve beoordeling is. Een initiatief wordt daardoor niet meer getoetst aan een lijn in een abstracte grafiek. Door te werken met aandachtsgebieden zou het voor eenieder duidelijk moeten zijn welke gevolgen zich bij een incident kunnen voordoen. Volgens het tweede lid van artikel 5.15 Bkl is met het gestelde uit lid 1 rekening gehouden als een omgevingsplan binnen een aandachtsgebied:
geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties toelaat; of
waar het omgevingsplan beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties toelaat, waarborgt:
dat maatregelen zijn getroffen ter bescherming van personen in die gebouwen en op die locaties; of
dat het aantal doorgaans aanwezige personen of de tijd dat die aanwezig zijn in die gebouwen en op die locaties beperkt is.
Doordat het groepsrisico is gekoppeld aan zeer kwetsbare gebouwen of (beperkt) kwetsbare gebouwen of locaties binnen een aandachtsgebied biedt de situatie onder a de meeste bescherming. Er wordt dan verondersteld dat er geen gevaar meer bestaat voor het gebouw of locatie als gevolg van een risicoveroorzakende activiteit.
Bij de situatie onder b onder 1 gaat het om maatregelen waardoor de kans op het dodelijk letsel voor tien of meer personen in een gebouw of locatie, schade aan milieu en economie, tot een maatschappelijk verantwoorde kleine kans wordt gereduceerd. De hier bedoelde maatregelen kunnen zowel effectgerichte maatregelen zijn als maatregelen die de kans op een ongewoon voorval bij de risico veroorzakende activiteit voldoende beperken.(2) Een voorbeeld van een effectmaatregel is het treffen van voorzieningen waardoor een uitstromende brandbare vloeistof wordt opgevangen door een opvanggeul, waardoor aantasting van het te beschermen gebouw of de locatie wordt voorkomen. Naast omgevingsmaatregelen kan de veiligheid ook worden vergroot door een aandachtsgebied in het omgevingsplan aan te wijzen als voorschriftengebied waardoor voor nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen aanvullende bouwvoorschriften gelden. Hierover meer in de volgende paragraaf.
B onder 2 houdt in dat de gemeenteraad het mogelijke aantal slachtoffers kan beperken door een dichthedenbeleid te ontwikkelen voor het groepsrisico. Dit kan de gemeenteraad bijvoorbeeld opnemen in de omgevingsvisie. Het voeren van een dichthedenbeleid ter voorkoming van potentieel grote aantallen slachtoffers is een veel gebruikt middel om het groepsrisico te beperken.
Locaties waar een brand- of explosieaandachtsgebied geldt dienen in het omgevingsplan op grond van artikel 5.14 lid 2 Bkl te worden aangewezen als voorschriftengebied. Het gevolg van de aanwijzing als voorschriftengebied is dat in het geval van nieuwbouw het bouwwerk moet voldoen aan aanvullende bouweisen. De aanvullende bouweisen volgen uit §4.2.14 Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Voor incidenten met gifwolken gelden in het Bbl alleen generieke bouwvoorschriften (uitzetten van mechanische ventilatie).
In beginsel moet een brand- of explosieaandachtsgebied in het omgevingsplan worden aangewezen als voorschriftengebied. In afwijking daarvan geldt voor het brandvoorschriftengebied langs Basisnetwegen op grond van artikel 5.14 lid 5 Bkl en artikel 2.24 Or dat in de Rb in kolom 5 van bijlage I een “Ja” moet staan om het brandvoorschriftengebied van toepassing te laten zijn langs een bepaald wegvak. Daarmee wordt het geldende beleid voor plasbrandaandachtsgebieden bij het basisnet voortgezet.
Binnen voorschriftengebieden heeft de gemeente op grond van artikel 5.14 lid 3 Bkl de discretionaire bevoegdheid om (gedeeltelijk) af te wijken van het voorschriftengebied. Hiermee wordt voor de gemeente de ruimte geboden voor situaties waarin onverkorte toepassing van de bouwregels uit het Bbl onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, namelijk het waarborgen van de veiligheid voor personen in het gebouw, maatwerk toe te passen. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld bepalen dat het voorschriftengebied tot een bepaalde afstand binnen het aandachtsgebied geldt of zelfs tot een bepaalde hoogte. Als de gemeenteraad besluit dat (een deel van) het aandachtsgebied niet als voorschriftengebied geldt, dan volgt uit artikel 5.15 Bkl dat de regels over het afwegen van andere veiligheidsmaatregelen voor het gehele aandachtsgebied wel van toepassing blijven.
Geen gebruik kan worden gemaakt van de discretionaire bevoegdheid uit artikel 5.13 Bkl voor locaties binnen een aandachtsgebied waar in het omgevingsplan een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Deze locaties moeten in het omgevingsplan worden aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. Deze aanwijzing moet voor bestaande activiteiten met een aandachtsgebied uiterlijk 1 januari 2029 een feit zijn. Voor nieuwe activiteiten moet het voorschriftengebied zijn aangewezen op het moment dat de activiteit in werking is. Overigens geldt de verplichting tot het treffen van bouwkundige maatregelen alleen voor nieuwbouw en dus niet voor bestaande bouw.
1) In ieder geval tot het basisnet geometrisch is begrensd.
2) Het RIVM stelt een handboek omgevingsveiligheid op waarin onder andere maatregelen worden beschreven die de die de kans op een ongewoon voorval bij de risico veroorzakende activiteit voldoende beperken.
