"Publieke partijen werken jaarlijks aan vele projecten, waarvan de meeste moeten worden aanbesteed. De complexiteit en dynamiekvan projecten kan tot onzekerheden leiden, zowel bij de voorbereiding als tijdens de uitvoering. Om de risicoâs hiervan te beheersen en de uitvoering van de projecten succesvoller te laten verlopen, is het van belang dat opdrachtnemers goed geïnformeerd worden tijdens de aanbesteding. Uit onderzoek blijkt echter dat de uitwisseling van informatie in veel aanbestedingen niet effectief is. Zo is de uitwisseling van informatie bijvoorbeeld is vaak beperkt en terughoudend om juridische claims te voorkomen. Het wordt tijd om de uitwisseling effectiever te laten verlopen."
Opdrachtnemers hebben een grote informatiebehoefte tijdens het aanstedingsproces. Ze willen duidelijkheid krijgen over de scope van de aanbesteding en over de aspecten waarmee zij bij voorbereiding en uitvoering rekening moeten houden. Ze willen de behoeften van de publieke opdrachtgever kunnen doorgronden en op basis hiervan een passende inschrijving doen (Chao-Duivis, 2008). Dit vraagt onder meer om een effectieve uitwisseling van informatie tussen de publieke opdrachtgever en de opdrachtnemers.
Van effectieve uitwisseling van informatie is sprake indien er betekenisvolle informatie wordt gedeeld en er sprake is van gedeelde inzichten.
In opdracht van Royal HaskoningDHV is onderzoek gedaan naar de wijze waarop op dit moment binnen aanbestedingen wordt gekomen tot uitwisseling van informatie. Daartoe is een literatuurstudie uitgevoerd en zijn er twaalf interviews gehouden met zowel publieke opdrachtgevers als opdrachtnemers. Voorts is onderzocht hoe in drie projecten gekomen is tot uitwisseling van informatie.
Uit het onderzoek blijkt dat de uitwisseling van informatie in veel aanbestedingen niet effectief is. De uitwisseling van informatie is vaak beperkt en terughoudend om juridische claims te voorkomen. De aangeboden informatie voorziet vaak niet of niet geheel in de behoeften van de opdrachtnemers. Toch lijkt deze manier van aanbesteden al jaren meer regelmaat dan uitzondering te zijn in de bouwsector. Het wordt tijd om de uitwisseling effectiever te laten verlopen.
In 2016 gaf de toenmalige minister Henk Kamp aan oud VVD-Kamerlid M. Huizing de opdracht om onderzoek te doen naar aanbestedingen in de praktijk. Tijdens een Pianoo-congres in de zomer van 2017 gaf oud VVD-Kamerlid M. Huizing al aan de wrevel draait om houding en gedrag en dat is lastig om te doorbreken. Met dit artikel willen we een bijdrage leveren aan de verbetering van houding en gedrag ten aanzien van het verstrekken van informatie tijdens aanbestedingen.
In dit artikel willen wij u de inzichten uit ons onderzoek presenteren en geven wij aanbevelingen om de samenwerking tussen opdrachtnemers en opdrachtgevers te verbeteren en de uitwisseling van informatie in aanbestedingen effectiever te laten verlopen.
Bij aanbestedingen in de bouwsector is sprake van ineffectieve uitwisseling van informatie. Deze ineffectieve uitwisseling komt als volgt tot uiting:
informatie-uitwisseling is vraag-antwoord gericht (Chao-Duivis, 2008; Assen, 2017);
informatie wordt beperkt uitgewisseld uit angst voor claims en procedures (Engström, Sardén, & Stehn, 2009; Assen, 2017; Deketh, 2017);
informatie-uitwisseling is verkrampt, gekenmerkt door een marginale, minimale en juridisch beïnvloede interactie (Kamminga & Smits, 2012; Timmerman, 2017).
Dit volgt ook uit het onderzoek Grootste grieven in de infra sector dat het CROW heeft uitgevoerd. Het CROW heeft op basis van vele interviews de grootste grieven in de infra sector opgesteld. Enkele daarvan zijn vermeld in Tabel 1:
Waardoor is de uitwisseling ineffectief? Kijken we in de literatuur dan blijkt dit gedeeltelijk te komen door de manier waarop contracten worden aanbesteed. Aanbestedingen vinden nog steeds veelal plaats op basis van laagste prijs. De winstmarges voor de opdrachtnemers worden mede daardoor gedrukt. De economische crisis in 2008 leidde ertoe dat de winstmarges verder onder druk zijn komen te staan.Voorts bestaat er nog steeds een wederzijdse wantrouwen dat is ontstaan na de bouwfraude.
Uit onderzoek blijkt verder dat aanbestedingsdocumenten frequent van lage kwaliteit of incompleet zijn (Laryea, 2011). Dit terwijl deze documenten zeer belangrijk zijn aangezien opdrachtnemers hun inschrijvingen hierop baseren (Daft, Lengel, & Travino, 1987). De combinatie van kwalitatief lage aanbestedingsdocumenten én ineffectieve uitwisseling van informatie tussen de opdrachtgever en opdrachtnemers tijdens aanbestedingen, maakt dat dubbelzinnigheden en interpretatieverschillen veel voorkomen (Kamminga & Smits, 2012; Engström, Sardén, & Stehn, 2009). Een ineffectieve uitwisseling leidt tot onzekerheden en onduidelijkheden voor opdrachtnemers over het doel van de aanbesteding, over de scope en over de behoeften van de opdrachtgever. Gevolg daarvan is dat inschrijvingen niet passend zijn op de behoefte van de opdrachtgever en dat risicos niet goed worden ingeschat of dat er geen goede beheersing van risicos plaatsvindt.
De Europese en Nederlandse wetgever heeft, ondermeer vanwege de hiervoor geschetste problematiek, aanpassingen doorgevoerd in de aanbestedingsregelgeving om de uitwisseling van informatie verder te verbeteren. Zo is de mogelijkheid van het gebruik van de concurrentiegerichte dialoog en de onderhandelingsprocedure verder uitgebreid. De regelgeving biedt ook in andere procedures voldoende ruimte om tot effectieve uitwisseling te komen. De aanbestedingsregelgeving schrijft alleen voor dat men tijdens de aanbestedingen dient te voldoen aan de aanbestedingsbeginselen. Dit betekent dat de uitwisseling transparant moet zijn en dat een ieder gelijk wordt behandeld. Er zijn binnen de aanbestedingsprocedures, specifiek de openbare en niet-openbare procedures, voldoende mogelijkheden om te communiceren en informatie uit te wisselen. De opdrachtgever kan een marktconsultatie houden en/of een startbijeenkomst. Informatie kan ten volle worden uitgewisseld in de aanbestedingsdocumenten en in de notas van inlichtingen. Ook kan er gebruik worden gemaakt van bilaterale of multilaterale mondelinge inlichtingenrondes.
Aanbestedingswet- en regelgeving staat aldus niet aan effectieve uitwisseling tijdens aanbestedingen in de weg, mits de verstrekte informatie voldoende gedocumenteerd is en voor elke opdrachtnemer beschikbaar is. Ineffectieve uitwisseling wordt vooral veroorzaakt door de houding en de werkwijze van opdrachtgevers en opdrachtnemers tijdens aanbestedingen, zoals hierna zal blijken.
Tijdens het onderzoek is in kaart gebracht welke rollen/houdingen opdrachtgevers in een aanbesteding innemen. Er is onderscheid gemaakt in een tweetal fasen: de voorbereidingsfase waarin de opdrachtgever nog niet in contact staat met de markt en de aanbesteding voorbereidt (fase 1) en de fase waarin de opdrachtgever in contact staat met de marktpartijen en er over en weer informatie wordt uitgewisseld (fase 2). In elke fase komen zowel houdingen voor die zijn gericht op samenwerking en effectieve uitwisseling, als houdingen die een effectieve uitwisseling van informatie belemmeren.
Tijdens fase 1 (voorbereidingsfase) zien we de volgende houdingen bij opdrachtgevers die een negatieve invloed hebben op het effectief uitwisselen van informatie:
- de opdrachtgever verstrekt een grote hoeveelheid informatie zonder expliciet het nut en de noodzaak van de informatie te benoemen;
- de opdrachtgever bepaalt tijdens de voorbereiding welke informatie gedeeld wordt met de markt vanuit een terughoudende of juridisch krampachtige houding;
- de opdrachtgever gaat niet of nauwelijks na aan welke informatie de opdrachtnemers behoefte hebben.
Tijdens fase 1 (voorbereidingsfase) zien we de volgende houdingen die gericht zijn op samenwerking en effectieve uitwisseling van informatie: - de opdrachtgever is actief op zoek naar informatie uit de markt; - de opdrachtgever geeft duidelijk aan wat nut en noodzaak van de verstrekte informatie is.
Tijdens fase 2 (doorlopen van de aanbesteding) zien we de volgende houdingen die een negatieve invloed hebben op het effectief uitwisselen van informatie:
- de opdrachtgever communiceert alleen (digitaal) schriftelijk met de opdrachtnemers;
- opdrachtnemers stellen beperkt vragen of onduidelijke vragen;
- opdrachtnemers wijzen niet op onjuistheid in informatie;
- opdrachtgever levert beperkte informatie, vanuit een terughoudende en juridische verkrampte houding;
- opdrachtnemers stellen alternatieven voor maar opdrachtgever wijst deze alternatieven zonder overweging af;
- opdrachtnemers stellen vragen zodanig om er later gebruik van te maken voor meerwerkclaims of scopewijzigingen.
Tijdens fase 2 (doorlopen van de aanbesteding) zien we de volgende houdingen die gericht zijn op samenwerking en effectieve uitwisseling van informatie:
- opdrachtnemers zijn actief op zoek naar informatie;
- opdrachtgever levert informatie open en eerlijk en legt uit waarom die informatie relevant is;
- opdrachtnemers stellen alternatieven voor die door opdrachtgever reëel in overweging worden genomen;
- opdrachtgever gaat na welke informatie opdrachtnemers nodig hebben en levert deze;
.- opdrachtgever communiceert zowel (digitaal) schriftelijk als mondeling met de opdrachtnemers.
Het is zaak om de houdingen die door zowel opdrachtnemers als opdrachtgevers worden ingenomen in het werkproces zodanig aan te passen dat alleen die houdingen worden toegepast die gericht zijn op samenwerking en effectieve uitwisseling van informatie.
ijdens het onderzoek is een twaalftal interviews afgenomen. De interviews zijn afgenomen bij zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. De interviews waren erop gericht om na te gaan hoe met informatie wordt omgegaan bij de voorbereiding van een aanbesteding, hoe de informatie wordt uitgewisseld (welke comunicatiemiddelen worden gehanteerd) en hoe deze uitwisseling wordt gewaardeerd. Voorts is de vraag gesteld of de geïnterviewden vonden dat er verbetering moest komen en zo ja, waar die verbetering in zou moeten zitten.
De opdrachtgevers gaven aan dat zij soms communicatiemogelijkheden gebruiken om de marktomstandigheden aan te voelen of een uitvraag te testen. Naar hun idee is uitwisseling noodzakelijk om over te brengen wat zij gerealiseerd willen hebben om zodoende passende inschrijvingen te krijgen. De geïnterviewde opdrachtnemers gaven aan dat een goede uitwisseling van informatie nodig is om de voorwaarden van een aanbesteding te begrijpen: de scope en de behoeften van de opdrachtgever.
Tijdens een aanbesteding kan gebruik worden gemaakt van verschillende communicatiemiddelen voor informatie-uitwisseling. De geïnterviewden gaven aan dat slechts zeer beperkt gebruikt wordt gemaakt van de marktconsultatie en de startbijeenkomst als communicatiemiddel voor het uitwisselen van informatie. Daarbij werd opgemerkt dat de startbijeenkomst als nuttig werd ervaren. Veelal werd informatie uitgewisseld via de nota van inlichtingen, maar werd de beantwoording van de vragen als matig ervaren. Bilaterale inlichtingenrondes worden vrijwel niet gebruikt als communicatiemiddel, met name uit angst voor claims. Dat de ruimte tot uitwisseling beperkt is, werd onderschreven door de opdrachtgevers en opdrachtnemers. De meerderheid van de geïnterviewde opdrachtgevers zagen het belang van verbetering echter niet in.
Slechts de helft van de geïnterviewde opdrachtgevers gaf aan dat hun behoefte naar uitwisseling van informatie wordt vervuld. De opdrachtnemers gaven echter allen aan dat hun behoefte niet vervuld is. Geïnterviewden gaven aan dat er sprake is van een sterke wij/zij houding, dat vragen om inlichtingen slecht worden beantwoord en dat inschrijvingen veelvuldig niet voorzien de de behoefte van de opdrachtgever.
Op de vraag naar houding en gedrag tijdens aanbestedingen omschreven opdrachtnemers de opdrachtgevers als terughoudend, tegenstrijdig, stug en angstig. Twee opdrachtgevers zagen zichzelf daarentegen als open, transparant en samenwerkend. Opdrachtgevers omschreven de opdrachtnemers als vissend naar informatie, behoudend, open, samenwerkend en ze gebruiken informatie tegen je. Er werd wisselend gereageerd op de vraag of en hoe de uitwisseling van informatie moet veranderen. Een enkele opdrachtgever vond de huidige situatie prima, een ander gaf aan dat de uitwisseling sterk afhankelijk is van de projectmanager en de overige gaven aan dat de uitwisseling verbeterd moet worden. De houding moet veranderen in meer samenwerkend, minder angstig en meer flexibel. Aangegeven werd dat opdrachtnemers geholpen moeten worden in het duidelijk krijgen van de scope en behoeften. De opdrachtnemers wilden dat het volgende verandert: duidelijkheid geven over scope en behoeften, antwoorden motiveren, het innemen van een open houding en het gebruikmaken van alle communicatiemogelijkheden. Naar het idee van de opdrachtgevers en nemers kunnen initatieven zoals de Marktvisie een bijdrage leveren in de bewustwording over gedrag, kennis uitwisseling en behoeften.
Op de vraag naar het innemen van een ander perspectief, het kijken door de bril van de ander, gaven de opdrachtgevers aan dat er meer tijd moet worden geboden voor een het indienen van een inschrijving, dat alleen die informatie moet worden verleend die noodzakelijk is voor de aanbesteding en dat nut en noodzaak van gedeelde informatie duidelijk wordt gemaakt.
Tijdens het onderzoek is nagegaan hoe de uitwisseling van informatie in drie case studies heeft plaatsgevonden. Dat geeft het volgende beeld. Bij twee aanbestedingen werd gebruik gemaakt van veel verschillende communicatiemiddelen om informatie uit te wisselen en werd er vanuit een samenwerkingshouding gecommuniceerd. Zo werd er voorafgaand aan de aanbesteding een marktconsultatie gehouden om de uitvraag te toetsen aan de marktomstandigheden en om input uit de markt te krijgen. Op basis hiervan zijn aanbestedingsdocumenten opgesteld. Deze twee aanbestedingen leidden tot een succesvolle gunning en tot uitvoering binnen tijd en budget.
In een van die projecten werd gebruik gemaakt van een interne tenderboard. Die werd gevormd vanuit een afdeling die niet betrokken was bij de aanbesteding. De tenderboard had als taak om na te gaan of de documenten begrijpelijk waren en of voldaan werd aan de aanbestedingsrechtelijke beginselen. De opdrachtgever hanteerde een startbijeenkomst waarin de documenten toegelicht werden. De aanbesteding betrof een concurrentiegerichte dialoog. Uit de met de deelnemende inschrijvers gehouden evaluatie blijkt dat zij hebben ervaren dat tijdens de dialoogronden er sprake was van een open en flexibele houding en dat antwoorden werden gemotiveerd.
In de tweede aanbesteding werd de opzet van de procedure mede bepaald door de input uit een marktconsultatie waarin vragen werden gesteld als: wie heeft welke kennis en wie wil welke kennis hebben? Hoe zetten we in op samenwerking? Voorts werd de aanbesteding opgezet in lijn met de Marktvisie (2016 Rijkswaterstaat, het Rijksvastgoedbedrijf, ProRail, Bouwend Nederland, NLingenieurs, de Vereniging van Waterbouwers, MKB Infra, Uneto VNI en Astrin) en werd er aan de Marktvisie concrete invulling gegeven. Op basis hiervan werd een aanbesteding opgezet waarin de opdrachtgever elke fase startte met een startbijeenkomst. Hiernaast verleende de opdrachtgever alleen informatie waarvan hij dacht dat deze noodzakelijk was voor de opdrachtnemers. De opdrachtnemers kregen vervolgens via een informatiecarrousel de mogelijkheid om zelf alle informatie te vergaren waarvan zij dachten dat zij deze nodig hadden om de behoefte van de opdrachtgever te kunnen realiseren. Deze werd zodanig opgezet dat inschrijvers elk gedurende dertig minuten op twee momenten (twee rondes) in gesprek konden komen met de aanbestedende dienst. Tussen de twee rondes door konde de inschrijvers zich voorbereiden op de volgende ronde. Doel van de gesprekken was om de inschrijvers de mogelijkheid te geven alle informatie en klantenbehoeftes etc. te vragen aan de aanbestedende dienst die de inschrijver nodig achtte voor zijn inschrijving. Bovendien reflecteerde de opdrachtgever gedurende de hele aanbesteding: waarom doen we dit en waarom op deze manier? Dit bracht scherpte in de aanbesteding. Ook was voor de start van de uitvoering een concretiseringsfase ingebouwd. Tijdens deze fase diende de opdrachtnemer zijn aanbieding verder te concretiseren in een plan van aanpak zodat opdrachtgever een goed beeld kreeg van de manier waarop zou worden uitgevoerd en voor de start van de uitvoering nogmaals kon toetsen of aan zijn behoefte werd voldaan.
In de derde bestudeerde aanbesteding, verliep de uitwisseling in eerste instantie stroef. Er werden zeer veel vragen gesteld en in eerste instantie was opdrachtgever terughoudend bij het verstrekken van informatie. Toen duidelijk werd dat het beantwoorden van vragen via notas van inlichtingen niet leidde tot betere inzichten, werd door opdrachtgever besloten om een inlichtingenronde te laten plaatsvinden waarbij met elke inschrijver apart werd gesproken. De vragen en antwoorden die tijdens die gesprekken individueel werden gedeeld, werden in een aparte nota van inlichtingen aan alle inschrijvers gestuurd. Naar aanleiding van de input vanuit de deelnemers aan de aanbesteding, werden vervolgens de aanbestedingsdocumenten aangepast. Deze inlichtingenronde leidde ertoe dat opdrachtgever en opdrachtnemers elkaar beter begrepen wat betreft behoefte en scope.
Uit het onderzoek blijkt dat ineffectieve uitwisseling van informatie vooral wordt veroorzaakt door de houdingen die partijen innemen tijdens de aanbesteding en doordat slechte een beperkt aantal communicatiemiddelen wordt gebruikt. Op basis van de resultaten uit de interviews en de case studies worden de volgende punten ter verbetering voorgesteld:
1. Overweeg een marktconsultatie te houden voorafgaand aan een aanbesteding om de marktomstandigheden in te winnen, informatie te vergaren en om een aanbesteding te toetsen. Soms is dit niet mogelijk doordat de aanbestedende dienst geen tijd en/of geld beschikbaar wil stellen. In dat geval is het nog belangrijker om duidelijk te maken wat de scope is en wat de aanbestedende dienst voor ogen heeft en hoe de procedure verloopt. Het is van belang dat keuzes gemotiveerd worden.
2. Kom tot een effectieve informatie-uitwisseling door betekenisvolle informatie te delen en tot gedeelde inzichten te komen op basis van deze informatie. Ga actief na of er sprake is van gedeelde inzichten.
3. Wees je er van bewust dat uitwisseling zowel (digitaal) schriftelijk als mondeling kan verlopen. Weet dat mondelinge uitwisseling het rijkste communicatiemedium vormt om tot gedeelde inzichten te komen. Draag daarbij wel zorg voor goede verslaglegging om het level playing field te waarborgen.
4. Opdrachtnemers zijn afhankelijk van de informatie die opdrachtgevers verlenen. Indien zij vragen hebben, beantwoord deze dan gemotiveerd. Wees je er van bewust dat er een verschil kan zijn tussen de informatie waarvan de opdrachtgever denkt dat opdrachtnemers nodig hebben en de informatie die opdrachtnemers werkelijk nodig hebben.
5. Maak de scope en behoeften voldoende duidelijk in de aanbestedingsdocumenten.
6. Indien informatie wordt uitgewisseld, verander de houding van wij tegen zij, angstig en terughoudend in samenwerkend, open en flexibel.
7. Neem in de planning en de projectaanpak een concretiseringsfase op om de opdrachtnemer zijn plannen gedetaileerder uit te laten werken en om tot gedeelde inzichten te komen met de opdrachtgever wat betreft het contract (scope en behoeften).
Aanbevelingen
Doorvoering van bovengenoemde verbeteringen in de werkwijze tijdens de voorbereidende en de uitvoerende fase van een aanbesteding, leidt tot de volgende aanbevelingen:
Bovenstaande verbeteringen en aanbevelingen leiden ertoe dat de uitwisseling van informatie tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers effectiever wordt en dat de partijen tijdens aanbestedingen meer gericht raken op samenwerking. Daartoe is het wel noodzakelijk dat zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers het belang van een effectieve uitwisseling inzien. Men moet zich bewust worden van de wederzijdse belangen, kwaliteiten en behoeften. Hieraan kan een initatief als de Marktvisie een belangrijke bijdrage leveren. De verbeteringen en aanbevelingen zijn verder niet alleen instrumenteel. Partijen moeten deze aanpassingen integreren in de organisatie en de betrokkenen bij een aanbesteding erop wijzen hoe er gewerkt dient te worden om tot het beste resultaat in die aanbesteding te komen.
Bibliografie
Assen, R. (2017, February 7). Praktijkervaring communicatie tijdens de aanbesteding, verkennend interview. (S. Meijlof, Interviewer)
Chao-Duivis, M. (2008). Quickscan contactmomenten in aanbestedingsprocedures. Instituut voor Bouwrecht. CROW. (2017, April).
Nationale Enquête: Grootste grieven in de infrasector.
Retrieved from Kennisplatform CROW: https://www.crow.nl/downloads/pdf/aanbesteden/grootste-grieven/resultaten-24-april-2017-v102.aspx Daft, R., Lengel, R., & Trevino, L. (1987).
Message Equivocality, Media Selection and Manager Performance: Implications for Information Systems. MIS Quarterly, Vol. 11, No. 3., 355-366. Deketh, J. R. (2017, February 6).
Praktijkervaring communicatie tijdens de aanbesteding, verkennend interview. (S. Meijlof, Interviewer) Engström, S., Sardén, Y., & Stehn, L. (2009).
Towards improving client-contractor communication in industrialised building. Procs 25th Annual ARCOM Conference (pp. 21-30).
Nottingham: Association of Researchers in Construction Management. Kamminga, Y., & Smits, S. (2012).
Aanbesteding een goede basis voor samenwerking? Een analyse van aanbestedingsregelgeving vanuit samenwerkingsperspectief. Bouwrecht. Laryea, S. (2011).
Quality of tender documents: case studies from the UK. Journal of Construction Management and Economics, 275-286. Timmerman, A. (2017, February 10).
Praktijkervaring communicatie tijdens de aanbesteding, verkennend interview. (S. Meijlof, Interviewer)
