De Vlaamse Ruimtelijke Planners (VRP) organiseerden op 19 en 20 november de Werelddag voor de Stedenbouw 2020. Ook Vlaanderen moet omgaan met klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit, verkeerscongestie, luchtverontreiniging en te weinig groen. Vooral de lokale overheden zijn aan zet.
Verspreid over twee digitale voormiddagen werden de instrumenten voor het lokale ruimtelijke beleid onder de loep gelegd en werd nagegaan of het eenvoudiger kan. Ik was gevraagd een korte inleiding te houden over de Omgevingswet.
Sommige Vlamingen lijken te denken dat Nederland vooral op basis van bestemmingsplannen is ontwikkeld. Hun bestemmingsplannen zien ze vooral als ‘passieve’ instrumenten die alleen een juridisch kader bieden aan ontwikkelingen. Hoe nuttig is dat bij transitieopgaven? Zijn geen andere instrumenten nodig? Ofwel: kan planning in Vlaanderen ook zonder (bestemmings)plannen?
Interessante vragen, die bij ons ook spelen. Wij bewegen al wat langer. Bij de ‘nieuwe’ Wet ruimtelijke ordening werd ons bestemmingsplan door de wetgever nog gezien als ‘sturend instrument van ruimtelijke ordening’. Bij de Omgevingswet wordt opgeroepen regels los te laten en te onderzoeken of beleidsdoelen met andere instrumenten te realiseren zijn. ‘Niet geregeld wil niet zeggen dat het niet moet’, aldus de minister.
Het omgevingsplan staat als kerninstrument ook in het kwadrant ‘uitvoering’ en niet bij ‘beleidsvorming’. Nederlandse gemeenteraden moeten dus ook op zoek naar ‘planning zonder regels’. Juristen trekken hier fronsend de wenkbrauwen bij op. Want hoe zit het dan met de rechtszekerheid? Moet de burger niet uit een omgevingsplan kunnen halen waar hij aan toe is? Die vraag speelt dus ook in Vlaanderen.
Een voorafgaande spreker had het ook over hun hardnekkige ‘decretale afwijkings- en uitzonderingscultuur’. Decretaal betekent: zonder inmenging van anderen een bindend besluit uitvaardigen. Is het bij ons anders? Vroeger in ieder geval niet. Tussen 1965 en 1985 werd Nederland volgebouwd met vrijstellingen van bestemmingsplannen op basis van het beruchte artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening. Bestemmingsplannen waren toen niet actueel, veel te gedetailleerd en afwijken was het smeermiddel van de ruimtelijke ordening.
Daar hoorde wel een leugentje bij: een voorbereidingsbesluit dat aankondigde dat er een nieuw bestemmingsplan aankwam. De praktijk bouwde, voorbereidingsbesluiten verliepen en de bestemmingsplanaanpassing werd ‘vergeten’.
Onze wetgever deed vele pogingen om die hardnekkige afwijkcultuur te veranderen ten gunste van een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan. Mijn scriptie uit 1988 ging over de wijzigingen van de WRO van 1985 en droeg de titel ‘Tussen flexibiliteit en rechtszekerheid’. Toen al een spanningsveld dus. Daarna zag ik in mijn werkzame leven steeds nieuwe pogingen van de wetgever struikelen op een hardnekkige praktijk.
Die bestaat tot op de dag van vandaag. Uit een onderzoekje dat ik de afgelopen jaren heb gedaan bij gemeenten blijkt dat ze allemaal na 2008 (invoering nieuwe Wro) vooral conserverende bestemmingsplannen hebben vastgesteld. Conserverend, omdat de bestaande situatie ergens tussen 2008 en 2018 is geregeld. Met als gevolg dat er nu in Nederland volop met omgevingsvergunningen voor strijdig gebruik en partiële herzieningen van bestemmingsplannen wordt gewerkt. Dat zal nog wel een tijdje zo blijven, want deze bestemmingsplannen gaan op in het tijdelijk deel van het Omgevingsplan. Theoretisch hebben we er nog tot 2030 mee te maken.
En als nu straks een ‘echt’ omgevingsplan het licht heeft gezien, zou dat afwijken dan van de baan zijn? Ik denk het niet. Onze maatschappij is teveel in verandering en mensen verzinnen steeds iets nieuws. Het hoeft ook niet want de Omgevingswet heeft twinstrumenten voor 'het evenwichtig toedelen van functies aan locaties': de buitenplanse omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit en de wijziging van een onderdeel van het omgevingsplan. Beiden moeten voldoen aan dezelfde eisen. Het verschil zit vooral in de vraag of je het regelen van de afwijking nog even wil uitstellen of dat je dat meteen doet.
Wat wel anders is dan in Vlaanderen – denk ik – is dat de wetgever structuurvisies verplicht heeft gesteld. Via jurisprudentie zijn die visies belangrijk geworden voor de afwegingen bij afwijkbesluiten. Daarmee is onze afwijkingscultuur dus van planning voorzien. En dat is natuurlijk winst en wordt nu wet. Slimme wetgever.
Ik heb onze zuiderburen net zo’n mooie wet toegewenst als wij gaan krijgen. Al weet ik ook niet hoe het in de praktijk zal gaan werken: onze afwijkingscultuur is onderdeel van het systeem. De besluiten moeten voldoen aan instructies en instructieregels en onderbouwd worden met de maatschappelijke doelen uit het beleid. Slimme wetgever!
De wijziging van een onderdeel van het omgevingsplan kan de raad delegeren aan het college. Bij de buitenplanse omgevingsvergunning van het college kan de raad bindend adviseur zijn. Daarmee is afwijken een dualismevraagstuk geworden. Wel een beetje dubbel om er straks twee instrumenten voor te hebben. Dat dan weer wel.
