Het klimaat is een ‘hot’ politiek item. Kamerleden Klaver en Samsom dienden het wetsvoorstel voor de Klimaatwet in.
Maandag 30 januari 2017 is het
gewijzigde wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer ingediend. De wijzigingen zijn aangebracht naar aanleiding van het
advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling advisering). Wij zetten de belangrijkste punten in dit blog op een rij.
De Klimaatwet
De Klimaatwet schept een wettelijk kader waarmee de regering wordt gedwongen tot het ontwikkelen van beleid voor het terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen en het verhogen van het aandeel hernieuwbare energie. Op deze manier willen de initiatiefnemers invulling geven aan de verantwoordelijkheid die Nederland heeft om de mondiale stijging van temperatuur en de verandering van het klimaat te beperken.
Doel
Om dat doel te bereiken zijn ambitieuze doelstellingen voor het Nederlandse klimaatbeleid in de Klimaatwet opgenomen, die strenger zijn dan de Europese doelstellingen:
De uitstoot van emissies van broeikasgassen moet per 31 december 2030 55% minder, en per 31 december 2050 zelfs 95% minder zijn, ten opzichte van de emissies in 1990.
Het aandeel hernieuwbare energie moet per 31 december 2050 100% zijn.
De broeikasgasreductiedoelstellingen zien op zowel op sectoren die onder het EU Emissions Trading System (EU ETS) vallen, als sectoren die daar niet onder vallen.
De doelen zijn politiek afdwingbaar en overstijgen kabinetsperioden, waardoor het klimaatbeleid volgens de initiatiefnemers bestand is tegen de zogenoemde tragedie van de horizon.
Instrumentarium
De Klimaatwet voorziet in doelen voor het regeringsbeleid ten aanzien van de reductie van broeikasgassen en hernieuwbare energie.
Deze doelen worden verankerd in het
klimaatplan
. Het klimaatplan bevat de hoofdzaken van het te voeren klimaatbeleid. Het klimaatplan wordt iedere vijf jaar, en voor het eerst in 2019, opgesteld door de regering met wetenschappelijke input van onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het klimaatplan bevat de hoofzaken van het te voeren klimaatbeleid voor de komende vijf jaar, het bijbehorende emissiebudget, maatregelen om de doelstellingen te halen en indicatieve doelstellingen voor duurzame energie, CO2 budget en energiebesparing voor de 10 jaar na het klimaatplan. Tot slot bevat het klimaatplan ook een beschouwing hoe de doelstellingen voor de planperiode en de 10 jaar erna passen binnen de lange termijn doelstellingen van de Klimaatwet.
Op basis van het klimaatplan stelt de regering ieder jaar een
klimaatbegroting
op die vergelijkbaar is met de jaarlijkse financiële begroting. Hierin staat de samenhangende doelstelling voor de terugdringing van broeikasgassen, energiebesparing en de toename van het aandeel hernieuwbare energie. Belangrijk is dat de klimaatbegroting ook inzichtelijk maakt wat nodig is om de doelstellingen uit het klimaatplan te behalen, zodat het parlement het regeringsbeleid hierop kan controleren.
Het PBL rapporteert jaarlijks over de voortgang ten opzichte van de doelstellingen uit het klimaatplan. Op basis daarvan stelt de regering jaarlijks een
klimaatjaarverslag
op. Hierin wordt verantwoording afgelegd door de regering over de behaalde CO2 emissiereductie, energiebesparing en toename van het aandeel hernieuwbare energie.
Advies van de Afdeling advisering
Hoewel de Afdeling advisering een wettelijk kader van het beleidsproces toejuicht, omdat het een consistent beleid in opeenvolgende kabinetsperiodes bevordert, is de Afdeling advisering kritisch over het wetsvoorstel.
Checks and balances: introductie Klimaatcommissie
Zo noemt de Afdeling de constructie kwetsbaar, omdat handhaving en overtreding in één hand liggen, doordat de Klimaatwet slechts de regering en Staten-Generaal jegens elkaar bindt. Daarom adviseert de Afdeling een aanvullend beoordelingsmechanisme in de Klimaatwet op te nemen. Als reactie daarop is de
Klimaatcommissie
geïntroduceerd. Geïnspireerd door het Committee on Climate Change. De Klimaatcommissie is een onafhankelijk en onpartijdig instituut dat over emissiebudgetten en andere aspecten van klimaatbeleid adviseert (zie hoofdstuk van het wetsvoorstel).
Participatie
Verder geeft de Afdeling advisering de initiatiefnemers in overweging om een aanvullend mechanisme voor participatie en financiering in de Klimaatwet op te nemen. Naar aanleiding daarvan is een hoofdstuk (Hoofdstuk 6) over participatie ingevoegd. Op grond daarvan moet de verantwoordelijk minister (Infrastructuur en Milieu) overleg voeren met bestuursorganen van provincies, waterschappen, gemeenten en overige relevante partijen.
Doelstellingen
De Afdeling advisering is kritisch ten aanzien van de doelstellingen die strenger zijn dan de Europese doelstellingen. Die kritiek geldt met name ten aanzien van een strengere doelstelling dan Europa voor de sectoren die al onder het ETS vallen. Zo wijst de Afdeling advisering op het mogelijke waterbedeffect; een strenger nationaal doel, zal er slechts toe leiden dat op een later moment of op een andere plaats, in Europa méér kan worden uitgestoten. Ook dreigt het gevaar van carbon leakage, waarbij energie-intensieve sectoren zich verplaatsen naar landen buiten de EU, als daar minder strenge emissiebepalingen bestaan. Ook wijst de Afdeling advisering op het mogelijke eenzijdige concurrentienadeel voor Nederlandse bedrijven (in met name de ETS-sectoren).
De Afdeling advisering vindt een afzonderlijke doelstelling voor het aandeel hernieuwbare energie niet nodig. Hernieuwbare energie is, naast energiebesparing, volgens de Afdeling een middel dat is gericht op het bereiken van de doelstelling van het reduceren van broeikasemissies. Bovendien wijst de Afdeling advisering op de remmende werking die een in de wet gefixeerd doel voor hernieuwbare energie op de technologische ontwikkelingen kan hebben. De Afdeling advisering geeft daarom in overweging af te zien van het in de wet opnemen van een gefixeerde doelstelling voor het aandeel hernieuwbare energie.
De initiatiefnemers leggen deze kritiek naast zich neer en houden eraan vast dat er aanvullende nationale maatregelen moeten worden getroffen, omdat het Europese systeem volgens hen tekortkomingen vertoont. Dat betekent onder meer dat de Klimaatwet nog steeds de stringente doelstelling bevat van 100% hernieuwbare energie.
Afdwingbaarhe id Urgenda revisited?
In beginsel zijn de doelstellingen van de Klimaatwet bedoeld als beleidsdoelstellingen voor de regering. De Afdeling advisering wijst er echter op dat de doelstellingen zo zijn geformuleerd dat het bindende, afdwingbare verplichtingen lijken waarop burgers en organisaties zich kunnen beroepen als ze niet worden gerealiseerd. Een herkenbaar fenomeen na de
Urgenda-uitspraak
van 24 juni 2015. De initiatiefnemers nemen dit echter voor lief en laten het aan de rechter om te beoordelen of de doelstellingen daadwerkelijk in rechte afdwingbaar zijn.
Afronding
Wij zien dat de wetgever steeds meer wet- en regelgeving op nationaal niveau wil vaststellen die (verdergaande) eisen aan het bedrijfsleven stelt wat betreft energiebesparing en het terugdringen van emissies. Daar is niet alleen deze Klimaatwet een voorbeeld van, maar ook het voornemen van de minister van Economische Zaken om een energiebesparingsverplichting voor de energie-intensieve industrie in het Activiteitenbesluit op te nemen (zie de
Voortgangsrapportage Energieakkoord 2016 en uitvoering Urgenda-vonnis van 23 december 2016
). Zodra daarover meer bekend is, zullen wij daarover berichten op Stibbeblog.
Niet alleen de sectoren die onder het ETS vallen, maar ook andere sectoren moeten zodoende op bedacht zijn op strengere wet- en regelgeving op het gebied van emissiereductie en energiebesparing.
Dit artikel is geschreven door Valerie van t Lam en Lisa van der Maden op Stibbeblog
