In het eindrapport ‘Niet alles kan overal’ concludeerde de commissie-Remkes dat het kabinet tekortschiet in de aanpak van het stikstofprobleem. Deze zomer laten we verschillende experts aan het woord over de stikstofkwestie. Het eindrapport “verdient waardering”, aldus hoogleraar Integrale Stikstofeffectanalyse Wim de Vries. Hij plaatst echter ook een aantal kritische noten.
In Juni 2020 bracht het Adviescollege Stikstofproblematiek, onder voorzitterschap van Remkes, (vanaf nu 'het Adviescollege’) haar eindrapport uit met daarin adviezen voor een lange termijn oplossing van het stikstofprobleem. De nadruk hierin ligt op een geloofwaardig en aantoonbaar herstel van natuur op basis van ambitieuze doelstellingen voor de reductie van stikstofemissies. Naast een generieke emissiereductie voor stikstofoxiden wordt een pleidooi gevoerd voor provinciale plafonds en daaraan gekoppelde emissiereducties voor ammoniak. Het volgt daarmee het voorstel tot vereenvoudiging van het stikstofbeleid dat eerder in het Tijdschrift Milieu is gepubliceerd onder de titel ‘Bouwstenen voor nieuw stikstofbeleid’ (1). Daarbovenop komt een advies voor provinciaal maatwerk om daarmee de overschrijding van kritische depositiewaarden (KDWs) van Natura 2000-gebieden terug te dringen tot geen overschrijding in 2040.
Die nadruk op ammoniak is begrijpelijk gezien de grote bijdrage van nationale ammoniakemissies op de stikstofdepositie op natuurterreinen. Terecht stelt het Adviescollege dat de stikstofproblematiek “voor de Nederlandse landbouw een gamechanger is die vraagt om een integrale transitie-opgave, in samenhang met de andere genoemde uitdagingen rond de Nederlandse landbouw’’. Ze pleiten daarbij voor “een consistent beleid, een duidelijke stip aan de horizon, zonder cumulatieve regeldruk en met voldoende middelen om de transitie te kunnen realiseren”. (2)
Het advies van het Adviescollege is gestoeld op een viertal uitgangspunten. Allermeest legt het de nadruk op een integrale benadering, waarbij niet alleen aandacht is voor de natuur (ammoniak en stikstofoxiden), maar ook voor waterkwaliteit (stikstof en fosfor), het klimaat (broeikasgassen) en de humane gezondheid (fijnstof). Daarnaast stuurt het advies op (i) een geloofwaardig en aantoonbaar herstel van natuur, (ii) een evenwichtige bijdrage van alle sectoren aan emissiereducties en (iii) een uitvoerbaar (eenvoudig), redelijk en juridisch houdbaar beleid dat uitgaat van resultaatverplichting in plaats van een inspanningsverplichting.
Het uitgangspunt van integraliteit is heel terecht. Door minder stikstof aan te voeren (via bijvoorbeeld eiwitrijk kracht- en ruwvoer) wordt niet alleen de uitstoot van ammoniak lager, maar ook de uitspoeling van nitraat naar het grondwater (onderdeel van de Nitraatrichtlijn), de afspoeling van stikstof naar oppervlaktewater (onderdeel van de Kaderrichtlijn Water) en de uitstoot van lachgas naar de atmosfeer (onderdeel van het Klimaatakkoord). Indirect zorgt dit ook voor een betere leefomgeving en humane gezondheid omdat een verlaging van stikstofemissies niet alleen bijdraagt aan meer diversiteit van flora en fauna maar ook de hoeveelheid fijnstof en ozon (smog) verlaagt. Een integrale benadering voorkomt het probleem van afwenteling, zoals bijvoorbeeld een verhoging van lachgas uitstoot door een verlaging in de ammoniakemissie. De andere drie uitgangspunten zijn eveneens lovenswaardig, maar de kernvraag is: Is het voorgestelde beleid haalbaar, transparant en volledig, alsook uitvoerbaar en eenvoudig?
Met de beoogde doelstelling om de emissies van zowel NH3 als NOx met 50% te reduceren is het mogelijk om 75% van de genoemde natuurgebieden de depositie te verlagen tot onder de kritische depositie-waarde (KDW). De ambitie is hoog, vooral omdat voorgesteld wordt om deze doelen te realiseren in 2030. Volledige bescherming van stikstofgevoelige habitats in 2040 lijkt echter niet haalbaar. Dit betekent dat er naast aanzienlijke reducties in Nederland ook extra maatregelen in het buitenland nodig zijn om ervoor te zorgen dat de N-depositie in alle gebieden onder KDW komt in de komende 20 jaar. Omdat hiervoor vrijwel alle veehouderij uit Nederland moet verdwijnen en in het buitenland grote opgaves moeten worden gerealiseerd, is het realiseren van 0% overschrijding van de KDW in 2040 een vrijwel onhaalbaar doel.
Het Adviescollege veronderstelt dat de provincies een heel grote bijdrage kunnen leveren aan verlaging van de N-depositie per gebied. Dit is echter maar heel beperkt het geval. Een groot deel van de depositie aan NOx en NH3 komt namelijk de provincie binnenwaaien vanuit de omliggende gebieden. Uit vele studies met het model INITIATOR-OPS blijkt dat de bijdrage van ammoniakemissie vanuit een provincie op de depositie in natuurgebieden vrijwel altijd minder is dan 30% (3).
Eén van de belangrijkste oplossingsrichtingen die het Adviescollege aandraagt is het actief te sturen op het sluiten van de mineralenbalans op bedrijfsniveau, om daarmee het stikstof (N) overschot op de boerderij te verlagen: de zogenaamde afrekenbare stoffenbalans. Het N-overschot is daarbij gedefinieerd als de aanvoer van stikstof via veevoer, dierlijke mest en kunstmest min de afvoer via nuttige producten zoals melk, vlees, graan, mais en andere gewassen. De onderliggende motivatie is dat vermindering van het N-overschot leidt tot lagere verliezen van stikstof naar lucht (met name ammoniak en lachgas) en water (met name nitraat). Zoals eerder gezegd is die focus op een integrale benadering zeer positief. Zo zal vermindering van het overschot aan stikstof vrijwel zeker ook het overschot aan fosfaat doen dalen. De stelling van het Adviescollege dat “het reduceren van NH3-emissies tegelijkertijd een positief effect heeft op zowel het terugdringen van methaan, als op het reduceren van stankoverlast” is echter niet (geheel) terecht. Ammoniakemissies ontstaan namelijk maar deels onder dezelfde omstandigheden als methaan en stank. Dat geldt deels wel voor methaanemissies uit mestopslagen, maar niet voor methaanemissie door fermentatie in de pens van rundvee. Methaanemissies nemen daardoor af als je de veestapel reduceert en door gerichte voermaatregelen, maar die zijn niet noodzakelijkerwijs identiek aan die voor NH3-emissie.
Het Adviescollege geeft ook een te hoge waarde aan het N-overschot door het te zien als de enige indicator waarop gestuurd hoeft te worden om de natuurdoelen te realiseren. Zo stelt het Adviescollege dat er normen moeten komen voor het N-overschot, die “afhankelijk zijn van wat voor natuurgebieden – gelet op instandhoudingsdoelen – nodig is aan daling van de depositie in de betreffende provincie, gegeven de actuele stikstofdepositie ten opzichte van de KDW”. De rechtstreekse koppeling van het N-overschot naar ammoniakemissie gaat hier voorbij aan het feit dat ammoniakverliezen niet lineair samenhangen met het N-overschot. Een verlaging van de stikstofgift van kunstmest zorgt bijvoorbeeld voor een verlaging van het overschot, maar heeft vrijwel geen invloed op de ammoniakemissie.
Het rapport ‘Niet alles kan overal’ verdient waardering vanwege de grondige analyse die is gemaakt en ook vanwege de positieve insteek. Die positieve insteek betreft niet alleen de voorgestelde brede set aan herstelmaatregelen met betrekking tot de natuur, maar ook de filosofie om voor de landbouw op doelmaatregelen te focussen in plaats van op middelvoorschriften. Daarmee slaat de nota een positieve toon aan met betrekking tot de ondernemerspraktijk en het ondernemerschap in de landbouw, die uiteindelijk cruciaal is om draagvlak te winnen voor de ingrijpende opgave waarvoor de landbouw zich weet geplaatst. Wel is men te optimistisch met betrekking tot het tijdspad waarop zoiets kan worden gerealiseerd. Verder is van een directe koppeling tussen N-overschot en NH3-emissie geen sprake.
Tenslotte verdient het, uitgaande van het behalen van provinciale emissieplafonds, overweging om alsnog het instrument van (provinciaal) verhandelbare N-rechten in te zetten. De door het Adviescollege daartegen aangevoerde bezwaren zijn niet overtuigend en wegen niet op tegen de voordelen die zo’n systeem kan brengen om op een kosteneffectieve wijze emissiereductie te realiseren.
(1) De Vries, W., 2020. Bouwstenen voor nieuw stikstofbeleid. Milieu Dossier 2020, April: 37-43.
(2) Adviescollege Stikstofproblematiek, 2020. Niet alles kan overal. Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn Adviescollege Stikstofproblematiek.
(3) Kros, J., H. van Dobben, W. Wamelink, E. Gies & W. de Vries, 2011. Bestrijdingsmogelijkheden provincies beperkt in Natura 2000-gebieden. Milieu Dossier 2011 (3), 32-36.
