Overheden zijn druk bezig met het voorbereiden op de komst van de Omgevingswet. Maar ondertussen is er op sommige vlakken nog ruis of onduidelijkheid over bepaalde onderdelen van de Omgevingswet. Ook over omgevingswaarden, een nieuw instrument die de Omgevingswet introduceert, lijkt er nog verschil van inzichten te bestaan. Ik bespreek daarom wat omgevingswaarden zijn, hoe en wanneer die kunnen worden vastgesteld en welke verplichtingen dit schept. Afgesloten wordt met hoe omgevingswaarden doorwerken en hoe ze zich verhouden tot reeds bestaande instrumenten.
Wat zijn omgevingswaarden?
Een omgevingswaarde is een instrument die in beginsel alleen overheden bindt voor het bereiken van de omgevingswaarde. Een omgevingswaarde legt de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen voor een bepaalde plaats of object vast als beleidsdoel die op een bepaald moment bereikt, nagestreefd of in stand moet worden gehouden.
Omgevingswaarden worden voornamelijk bepaald door de optelsom van de natuurlijke processen (vooral bij omgevingswaarden voor het milieu), de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven en de keuzes die de verschillende overheden maken bij het beheer van de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor een maximumniveau fijnstof die strenger is dan de Europese normen voor een industrieterrein.
Een omgevingswaarde kan gelden als een resultaats- of inspanningsverplichting, het vermeldt het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen aan de verplichtingen moet worden voldaan en de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is. Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken.
Als een omgevingswaarde is vastgesteld, schept dit twee verplichtingen:
- de plicht tot monitoring, om te bewaken of aan de omgevingswaarde wordt voldaan (art. 20.1 Ow),
- en de plicht tot het opstellen van een programma met maatregelen wanneer sprake is van een dreigende overschrijding (art. 3.10 Ow).
Een programma bevat maatregelen gericht op het voldoen aan de omgevingswaarde. Op grond van artikel 3.10 Ow berust de verplichting tot het opstellen van een programma bij gemeenten. De programmaplicht voor de gemeente geldt ook als de omgevingswaarde door het Rijk of provincie is vastgesteld. Dit volgt uit het subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan uit de monitoring blijken dat aan die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. De gemeente of provincie is dan het aangewezen bevoegd gezag voor het treffen van maatregelen. Als het Rijk maatregelen zou treffen doorkruist zij daarmee de bevoegdheid van gemeenten en provincies.
Uitzondering op de programmaplicht voor de gemeente geldt als bij wet of omgevingsverordening een ander bestuursorgaan is aangewezen (artikel 3.7 tm 3.10 Ow en art 4.1 Bkl). Zo ligt de programmaplicht bij het dagelijks bestuur van het waterschap of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat als de omgevingswaarde betrekking heeft op een watersysteem in beheer bij het waterschap of het Rijk.
Als de gemeente of provincie een omgevingswaarde wil vaststellen dan moet dat bij wet zijn toegestaan (daarover verderop meer) en moeten lokale activiteiten of bronnen binnen het grondgebied van de gemeente of provincie de beoogde kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied geheel of grotendeels moeten beïnvloeden of bepalen.
De gevolgen moeten ook beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen door de gemeente of provincie. Het is immers niet zinvol een doel te stellen dat je niet kunt halen. Wanneer bijvoorbeeld een gemeente een strengere omgevingswaarde vaststelt voor luchtkwaliteit langs een rijksvaarweg dan is dat niet passend, omdat gemeenten geen invloed hebben op de concentraties afkomstig van een rijksvaarweg. Een ander voorbeeld is een omgevingswaarde voor benzeen terwijl de fabriek die deze stof uitstoot op het grondgebied van de buurgemeente staat. Een bestuursorgaan kan wel de samenwerking met een ander bestuursorgaan zoeken, met als doel het stellen van een gezamenlijke omgevingswaarde.
Ten aanzien van de hoofd(spoor)weg infrastructuur geldt er in artikel 5.163 Bkl een algemene verbodsbepaling voor het stellen van regels die ook betrekking heeft op omgevingswaarden. Daar volgt uit dat geen regels gesteld kunnen worden die het gebruik, de instandhouding, de verbetering of de vernieuwing van de hoofd(spoor)weg belemmeren.
Artikel 2.1 lid 2 Ow bepaalt dat een bestuursorgaan rekening houdt met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit betekent dat een omgevingswaarde voor een bepaald aspect voor de fysieke leefomgeving niet in uiterste strengheid wordt vastgesteld als daar onevenredige nadelen voor andere onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving of andere belangen tegenover staan.
Het niet willen of kunnen voldoen aan de kosten die gepaard gaan met monitoring en het treffen van maatregelen is ook een reden om geen omgevingswaarde vast te stellen. Als een omgevingswaarde in samenwerking met een ander bestuursorgaan wordt vastgesteld kunnen er afspraken worden gemaakt over de kostenverdeling.
Omgevingswaarden kunnen, of moeten in geval van verplicht vast te stellen omgevingswaarden, door de gemeente in het omgevingsplan (artikel 2.11 Ow), de provincie in de omgevingsverordening (artikel 2.12 Ow) of het Rijk in AMvB’s (artikel 2.14 Ow) worden vastgesteld. Het waterschap heeft geen bevoegdheid om omgevingswaarden vast te stellen.
Het Rijk
Uit artikel 2.15 Ow en hoofdstuk 2 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgen enkele voor het Rijk verplicht vast te stellen omgevingswaarden. Het gaat dan om: luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en de veiligheid van primaire waterkeringen. De reden om het Rijk op de onderwerpen van luchtkwaliteit, waterkwaliteit en zwemwaterkwaliteit normen te laten stellen is omdat er op deze onderwerpen minimumnormen gelden die volgen uit EU-richtlijnen, namelijk de richtlijn luchtkwaliteit, kaderrichtlijn water en de zwemwaterrichtlijn. Ten aanzien van de veiligheid van primaire waterkeringen volgen de veiligheidseisen uit nationaal vastgestelde normen die nu nog onder de Waterwet vallen.
Vanuit het aanvullingsspoor geluid volgt dat het Rijk exclusief bevoegd en verplicht wordt om geluidproductieplafonds vast te stellen voor (Rijks)(spoor)wegen. Geluidproductieplafonds worden gelijkgesteld met omgevingswaarden. Het geluidproductieplafond als omgevingswaarde wijkt op twee belangrijke punten af van andere omgevingswaarden. Bij een overschrijding van een geluidproductieplafond dient de overschrijding ongedaan te worden gemaakt en geldt geen programmaplicht, en bij een besluit tot vaststelling van een geluidproductieplafond is inspraak mogelijk en staat bezwaar en beroep open.
Artikel 2.14 Ow biedt de mogelijkheid aan het Rijk om naast de wettelijk verplichte omgevingswaarden ook andere omgevingswaarden vast te stellen. Dat kan alleen als dat met het oog op de doelstellingen van de wet nodig is. Dit is een bestuurlijke afweging, waarbij de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3, derde lid Ow gelden. Het zal voor het Rijk dus moeten gaan om een nationaal belang. Als het Rijk hier gebruik van maakt blokkeert dit de mogelijkheid voor gemeenten en provincies om eigen omgevingswaarden vast te stellen voor dit onderwerp.
Provincie
De provincie is verplicht geluidproductieplafonds vast te stellen voor provinciale (spoor)wegen (2.13a Ow). Ook is de provincie verplicht omgevingswaarden vast te stellen voor de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen die niet bij het Rijk in beheer zijn en de gemiddelde overstromingskans per jaar van aangewezen gebieden met oog op de bergings- en afvoercapaciteit waarop (niet bij het Rijk in beheer zijnde) regionale wateren moeten zijn berekend (2.13 Ow).
Gemeente
Gemeenten worden verplicht om geluidproductieplafonds vast te stellen voor industrieterreinen (2.11a Ow). Op verzoek van de gemeenteraad kan de provincie voor industrieterreinen geluidproductieplafonds vaststellen (2.12a Ow). Het door een provincie op verzoek van een gemeente vaststellen van geluidproductieplafonds kan zich bijvoorbeeld voordoen bij industrieterreinen die gemeentegrenzen overschrijden.
Afwijkende, aanvullende of vrije omgevingswaarde
Decentrale bestuursorganen mogen voor de onderwerpen waarvoor de provincie of het Rijk verplichte omgevingswaarden vaststellen alleen eigen omgevingswaarden vaststellen als bij AMvB of omgevingsverordening is bepaald dat een afwijkende of aanvullende omgevingswaarde is toegestaan, of als een onderwerp betreft waar geen omgevingswaarde voor is gesteld.
De omgevingswaarden die uit EU-richtlijnen volgen, en dus door het Rijk worden vastgesteld (zie hiervoor), gaan uit van een constante verbetering. Het is daarom voor het decentrale bestuursorgaan alleen mogelijk om strengere waarden vast te stellen voor de in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) genoemde parameters van die onderwerpen waarvoor het Rijk omgevingswaarden vaststelt. De zogeheten afwijkende omgevingswaarde. Hierdoor kan lokaal een hoger kwaliteitsniveau nagestreefd worden dan het Europees voorgeschreven niveau.
Binnen diezelfde onderwerpen waarvoor het Rijk omgevingswaarden vast moet stellen, kunnen er parameters zijn waarvoor het Rijk geen waarden stelt. Het decentrale bestuursorgaan is dan binnen dat onderwerp vrij zelf een omgevingswaarde vast te stellen, mits die bevoegdheid volgt uit de wet. Bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor de concentratie van roet (luchtkwaliteit) of de hoeveelheid plastic in het water (waterkwaliteit). Dit zijn aanvullende omgevingswaarden.
Voor zover er geen verplichte omgevingswaarden worden gesteld over een bepaald onderwerp kan het decentrale bestuursorgaan een eigen omgevingswaarde vaststellen voor dat onderwerp en de daarbij horende parameters. Een voorbeeld van een onderwerp dat niet op rijksniveau is geregeld, is nachtdonkerte of hittestress in de gebouwde omgeving. Een voorbeeld specifiek voor de provincie is een omgevingswaarde voor stilte in stiltegebieden in verband met de provinciale taak voor stiltegebieden.
Object- of gebiedsgericht
Omgevingswaarden kunnen object- of gebiedsgericht zijn geformuleerd.
Objectgerichte omgevingswaarden zijn bijvoorbeeld de veiligheidseisen voor een primaire waterkering per dijktraject. Het gaat dan om dijktrajecten als bedoeld in bijlage II, onder A, (ontwerp-)Invoeringsbesluit (Bkl) om de ten hoogste toelaatbare kans per jaar op verlies van waterkerend vermogen waardoor het door het dijktraject beschermde gebied overstroomt op een manier waarop en in een mate waarin dat leidt tot dodelijke slachtoffers of substantiële economische schade, bedoeld in bijlage II, onder B, kolom 1, van dat Besluit.
Gebiedsgerichte omgevingswaarden kunnen van een gebied ter grootte van Nederland tot op zeer lokaal niveau worden vastgesteld. Bijvoorbeeld een maximaal uitstootniveau van fijnstof op een industrieterrein of de uitstoot van stikstof op het hele grondgebied van een gemeente. De maximale begrenzing van de gebiedsgerichte omgevingswaarde wordt beperkt door de bevoegdheid van het decentrale bestuursorgaan.
Kwantitatief of kwalitatief
Naast hetgeen waarop de omgevingswaarde betrekking heeft, een object of gebied, kan het bevoegd gezag kiezen tussen een kwantitatieve of kwalitatieve omgevingswaarde.
Een kwantitatieve omgevingswaarde is uitgedrukt in meetbare eenheden, bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in onderdelen van de fysieke leefomgeving (water, bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden geureenheden («odour units») per m3.
Een kwalitatieve omgevingswaarde ligt meer voor de hand voor objecten of gebieden waarvoor niet zo gemakkelijk meetbare eenheden kunnen worden vastgesteld, maar waar wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Bijvoorbeeld een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een natuurgebied moet voldoen zodat een specifieke soort er kan verblijven of foerageren.
Voor bedrijven en burgers ontstaat pas een juridisch bindende werking als de omgevingswaarde is vertaald naar een voorschrift in de omgevingsvergunning, een algemene regel (omgevingsplan) of een maatwerkvoorschrift. Met beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen die volgen uit de Omgevingswet en instructieregels voor omgevingsplannen kan het Rijk ervoor zorgen dat omgevingswaarden ook gelden voor besluiten van gemeenten, provincies en waterschappen. Zo is in artikel 5.50 en 5.51 Bkl de instructieregel opgenomen dat er voor de aanleg, gebruik en wijziging van (vaar)wegen en tunnelbuizen de rijksomgevingswaarden voor NO2 en PM10 in acht moeten worden genomen. En bijvoorbeeld in artikel 8.17 Bkl is in de beoordelingsregels voor een milieubelastende activiteit opgenomen dat de omgevingswaarden voor onder andere NO2, PM 10, PM 2,5 et cetera in acht genomen moeten worden.
Provincies kunnen net als het Rijk een omgevingswaarde via instructieregels of beoordelingsregels in een omgevingsverordening door laten werken naar gemeenten of waterschappen. De bevoegdheid om omgevingswaarden vast te stellen biedt de gemeenten geen extra mogelijkheden om rechtstreeks werkende regels over activiteiten te stellen of vergunningplichten in te stellen. Een omgevingswaarde kan wel een element van de motivering voor dergelijke regels vormen. Ook kunnen gemeenten in de beoordelingsregels voor de afwijkactiviteit een koppeling opnemen naar de eigen omgevingswaarden om nieuwe initiatieven hieraan te toetsen.
Zoals waarschijnlijk duidelijk is geworden is het stellen van decentrale omgevingswaarden niet een heel flexibel instrument vanwege de verplichte monitoring en een programmaplicht die tevens niet direct doorwerkt naar burgers en bedrijven. Wel biedt een omgevingswaarde de mogelijkheid tot het stellen van een uniforme kwaliteit. Naast omgevingswaarden zijn ook andere instrumenten beschikbaar die flexibeler zijn en een minder grote last leggen op het bestuursorgaan terwijl ook de gestelde doelen worden gehaald. Het is daarom dat een bestuursorgaan die een omgevingswaarde wil vaststellen er goed aan doet af te wegen of het doel ook niet door middel van andere instrumenten gehaald kan worden.
