Sinds het toevoegen van de 'ladder voor duurzame verstedelijking' aan het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op 1 oktober 2012, dienen nieuwe stedelijke ontwikkelingen te worden gemotiveerd en afgewogen aan de hand van drie opeenvolgende stappen. Deze motiveringsplicht is onder meer van toepassing op woningbouw en het oprichten van nieuwe bedrijventerreinen. Maar de duurzaamheidsladder heeft ook effecten voor de sector retail. Vanuit deze sector krijgt Tonnaer dan ook regelmatig de vraag welke beperkingen dan wel kansen de ladder oplevert bij enerzijds de uitbreiding van het bestaande winkelaanbod en anderzijds bij de nieuwvestiging of verplaatsing van winkels. Met name de relatie met leegstand is daarbij een belangrijk aandachtspunt, niet alleen voor ondernemers, maar ook voor overheden. In dit eerste van een tweetal artikelen over de ladder voor duurzame verstedelijking wordt antwoord gegeven op de eerdergenoemde vraag naar kansen en beperkingen door de ladder. Daarnaast wordt uiteengezet welke meerwaarde Tonnaer kan bieden voor ondernemers in de retail branche alsmede overheden waar het betreft de advisering ten aanzien van de ladder voor duurzame verstedelijking.
deel I: retail en leegstand
Sinds het toevoegen van de 'ladder voor duurzame verstedelijking' aan het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op 1 oktober 2012, dienen nieuwe stedelijke ontwikkelingen te worden gemotiveerd en afgewogen aan de hand van drie opeenvolgende stappen. Deze motiveringsplicht is onder meer van toepassing op woningbouw en het oprichten van nieuwe bedrijventerreinen. Maar de duurzaamheidsladder heeft ook effecten voor de sector retail. Vanuit deze sector krijgt Tonnaer dan ook regelmatig de vraag welke beperkingen dan wel kansen de ladder oplevert bij enerzijds de uitbreiding van het bestaande winkelaanbod en anderzijds bij de nieuwvestiging of verplaatsing van winkels. Met name de relatie met leegstand is daarbij een belangrijk aandachtspunt, niet alleen voor ondernemers, maar ook voor overheden. In dit eerste van een tweetal artikelen over de ladder voor duurzame verstedelijking wordt antwoord gegeven op de eerdergenoemde vraag naar kansen en beperkingen door de ladder. Daarnaast wordt uiteengezet welke meerwaarde Tonnaer kan bieden voor ondernemers in de retail branche alsmede overheden waar het betreft de advisering ten aanzien van de ladder voor duurzame verstedelijking.
Een goede ruimtelijke ordening
De ladder voor duurzame verstedelijking is opgezet met als primair doel het tot stand brengen van een goede ruimtelijke ordening, door middel van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden. Concreet houdt dit in dat de ladder als ondersteuning dient voor decentrale overheden (provincies en gemeenten) bij de vraaggerichte programmering van hun grondgebied, zodat een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke en infrastructurele besluiten kan plaatsvinden. Daarbij mogen dus enkel criteria een rol spelen die ruimtelijk relevant zijn.
De juridische grondslag van de ladder voor duurzame verstedelijking ligt in het Bro (artikel 3.1.6 lid 2), beleidsmatig is de ladder geïntroduceerd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). De ladder is daarmee kaderstellend voor alle juridisch verbindende ruimtelijke plannen van de decentrale overheden, zoals de gemeentelijke bestemmingsplannen en de provinciale inpassingsplannen. Ter verantwoording van een nieuwe stedelijke ontwikkeling dient in die plannen stil te worden gestaan bij drie treden waaruit de ladder voor duurzame verstedelijking bestaat:
er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte (hier wordt hierna nader op ingegaan);
indien blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Retail en leegstand
De regionale behoefte als bedoeld in de eerste trede kan betrekking hebben op een aantal stedelijke functies (wonen, werken, detailhandel en overige stedelijke voorzieningen). Het onderhavige artikel spitst zich toe op de toevoeging van winkeloppervlak (detailhandel) en met name het aspect leegstand daarbij.
De ladder voor duurzame verstedelijking richt zich op initiatieven (stedelijke ontwikkelingen) voor detailhandel in stedelijke centra, subcentra en in woonomgevingen en op de grootschalige detailhandel en perifere detailhandelsvestigingen (woonboulevards, bouwmarkten, factory outlet, retailparken, et cetera).
Er is daarbij een tendens waarneembaar van een strenger wordende rechterlijke toetsing, waardoor het succesvol aan kunnen tonen van de feitelijke vraag naar behoefte steeds lastiger lijkt te worden. Het enkele verwijzen naar gemeentelijke en regionale beleidskaders of zelfs de aanwezigheid van een concrete gegadigde is niet voldoende voor het aantonen van behoefte. Anderzijds, het enkele feit van leegstand in de regio brengt ook weer niet automatisch met zich mee dat er geen behoefte zou bestaan aan nieuwe detailhandel.
Bestuurlijke aspecten
Met het strenger worden van de rechterlijke toets, klinkt vanuit de praktijk de roep om versoepeling. De inzet van provincies is dat het middel van economisch behoefte onderzoek beschikbaar blijft als sturingsinstrument op provinciaal niveau. Op basis van onderzoek naar de regionaal economische behoefte naar detailhandel bepalen provincies of de vestiging van nieuwe detailhandel past binnen het beleid om levendige en leefbare stads- en dorpskernen te behouden en leegstand te voorkomen. Om dit te bereiken wordt detailhandel in principe zoveel mogelijk geconcentreerd in centra. Overbewinkeling, leegstand van kantoren en winkels en veroudering van bedrijventerreinen vragen om een regionale aanpak. Dit plaatst gemeentes en particuliere partijen wel eens tegenover de provincies, die hun rol pakken bij de regionale afstemming van plannen voor onder andere nieuwe detailhandel.
Juridische aspecten
Ook de juridische discussie met betrekking tot de toepassing en reikwijdte van de ladder is in volle gang, zo valt op te maken uit de reeks van uitspraken sinds 2012. Kern van het verhaal is dat in de ruimtelijke ordening alleen ruimtelijke motieven een rol dienen te spelen en geen economische. We hebben dit al gezien bij de jurisprudentie omtrent het aspect duurzame ontwrichting: er mag geen sprake zijn van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Hierbij staat echter niet de bescherming van de bestaande winkels voorop maar de bescherming van de consument; deze moet binnen redelijke afstand beschikking houden over de eerste levensbehoeften.
Het feit dat ruimtelijke en niet economische argumenten bepalend moeten zijn, is niet alleen de grondslag van de Wro maar ook op Europees niveau geformuleerd in de Dienstenrichtlijn. De vraag is hoe de ladder voor duurzame verstedelijking in dit perspectief moet worden geplaatst. Door de Raad van State is onlangs in een advies aan de minister over wijziging van artikel 3.1.6 Bro (Stb. 2014/174, nog niet in werking getreden) aangegeven dat het doen van economisch behoefte onderzoek ter onderbouwing van ruimtelijke beslissingen binnen het kader van de Europese Dienstenrichtlijn mogelijk is. Zo is bijvoorbeeld het voorkomen van onaanvaardbare leegstand een aspect dat een rol speelt bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Hiermee is echter niet de vraag beantwoord hoe in de praktijk in dit verband moet worden omgegaan met het aspect leegstand. Uit de rechtspraak blijkt dat het voorkomen van onaanvaardbare leegstand een aspect is dat een rol speelt bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Maar hoe ver strekt de ladder voor duurzame verstedelijking in dit opzicht? Wat betekent een optimale benutting van de ruimte in de praktijk? Ongetwijfeld zal dit verder worden uitgekristalliseerd in de jurisprudentie.
Toetsingscriteria voor de besluitvorming
Uit de reeks uitspraken van de afgelopen 2 tot 3 jaar is een aantal toetsingscriteria af te leiden die de ladder voor duurzame verstedelijking nader concretiseren.
Onvoldoende is:
het enkele verwijzen naar bestaande beleidsdocumenten waarbinnen de ontwikkeling past;
de enkele omstandigheid dat het leegstandsniveau laag is.
Aangetoond moet worden:
bij de ruimtelijke besluitvorming dient menvoldoende rekenschap te geven over het bestaande aanbod en de mogelijke gevolgen van het plan voor de winkelleegstand in de betrokken regio;
van belang hierbij is dat de nieuwe ontwikkeling onderscheidend kan zijn in omvang, bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit;
er mag geen sprake zijn van onaanvaardbare gevolgen ofwel een zodanige verschraling of leegstand dat de goede ruimtelijke ordening in het gedrang komt;
de ontwikkeling zal niet leiden tot een dusdanig toename van de bestaande leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zal worden aangetast dat een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal ontstaan.
Aldus worden de economische argumenten weer herleid tot ruimtelijk relevantie criteria als het onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat en de goede ruimtelijke ordening. Economische argumenten zijn lange tijd niet van dusdanig belang geweest dat dit de inkleuring van de ruimtelijke toetsing serieus beïnvloedde. De economische crisis en demografische ontwikkelingen dwingen echter tot het maken van keuzes en worden daarmee ruimtelijk relevant. Nieuwe ontwikkelingen zijn niet onmogelijk maar dienen in dit perspectief te worden geplaatst en te worden gemotiveerd.
Tonnaer helpt u verder!
Dit artikel werd begonnen met de vraag welke kansen en beperkingen de ladder voor duurzame verstedelijking oplevert. Nu deze in beeld zijn gebracht, kan worden stilgestaan bij de volgende vraag: hoe kan optimaal met die kansen en beperkingen worden omgegaan? Tonnaer biedt in dat opzicht een meerwaarde voor zowel ondernemers in de retail branche alsmede voor overheden:
onze digitaliseringsdeskundigen kunnen de leegstand in een bepaalde wijk, plaats of zelfs de hele gemeente kaart brengen. Voor de gemeentelijke overheid biedt dit de mogelijkheid om hun detailhandelsbeleid af te stemmen op de verkregen inzichten, terwijl voor de vastgoedsector duidelijk wordt waar kansen liggen en waar juist niet;
bij het opstellen van detailhandelsbeleid kan Tonnaer ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze planologen en juristen. Zij staan klaar om u te adviseren, indien gewenst in samenwerking met onze zakenpartners op het gebied van vastgoed en planeconomie, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van een distributieplanologisch onderzoek (dpo);
juridisch en planologisch advies is tevens mogelijk waar het betreft het aantonen van de tijdelijke behoefte naar een bepaalde vastgoedontwikkeling op het gebied van retail. Hiermee hebben wij inmiddels al goede praktijkervaringen opgedaan;
als officiële partner van Platform 31 heeft Tonnaer toegang tot een breed netwerk van specialisten binnen diverse vakgebieden, zowel binnen de (rijks)overheid als bij marktpartijen.
Vervolg
De ladder voor duurzame verstedelijking is van toepassing op meer aspecten dan alleen detailhandel. Woningbouw is daarvan de meest in het oog springende. In het tweede artikel van dit tweeluik over de kansen en beperkingen van de ladder voor duurzame verstedelijking wordt door mr. Clemens van Vliet dan ook uitvoerig ingegaan op de reikwijdte van de ladder in relatie tot woningbouw. Aan de hand van recente jurisprudentie wordt stilgestaan bij de noodzaak van het aantonen van de woningbehoefte om een woningbouwplan de toets der kritiek te laten doorstaan. Woningbouwprogramma's alleen zijn niet langer voldoende om aan te tonen dat behoefte bestaat aan nieuwe woningen op een bepaalde locatie. Op welke wijze kan de behoefte aan een woningbouwplan dan wel worden aangetoond? Dat kunt u lezen in ons tweede artikel!
Door
mr. Maud Bastiaans en drs. ir. Willem Leenders, Tonnaer
Gerelateerde info:
