Dit is het vierde deel van onze blogreeks Invoeringswet Omgevingswet. In deze reeks bespreken wij opeenvolgend verschillende onderwerpen van de Invoeringswet. In dit bericht staat het voorbereidingsbesluit centraal.
Het voorbereidingsbesluit is in het huidige stelsel een onmisbare schakel ter voorkoming van ongewenste ontwikkelingen tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan. Maar is het voorbereidingsbesluit wel zo onmisbaar? De Invoeringswet Omgevingswet (IOw) neemt het huidige stelsel op de schop. In dit blogbericht gaan wij in op het nieuwe stelsel. Hoe wordt de voorbereidingsbescherming onder de Omgevingswet geregeld? En wat zijn de verschillen met het huidige systeem?
Hoe werkt het nu?
Ontwikkelingen zijn niet altijd gewenst: zeker niet wanneer er andere plannen zijn voor de gronden. Het is dan niet wenselijk dat, net vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan dat de nieuwe plannen mogelijk maakt, aanvragen worden ingediend die de plannen frustreren.
Om dat te voorkomen kan de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit nemen (artikel 3.7 Wro). Dat is een vrij eenvoudig besluit waarbij de gemeenteraad verklaart dat voor een bepaald gebied een bestemmingsplan wordt voorbereid. In het voorbereidingsbesluit kunnen regels worden gesteld om te voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Denk daarbij aan regels waarin wordt bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren of bouwwerken te slopen. In het voorbereidingsbesluit kan ook worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen.
Zie: artikel 3.7, lid 3 in samenhang bezien met artikel 3.3 Wro en artikel 3.7 lid 4 Wro.
Gevolg van het nemen van een voorbereidingsbesluit is bovendien dat er een aanhoudingsplicht ontstaat ten aanzien van aanvragen voor een omgevingsvergunning voor het bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo) of de aanlegactiviteit (artikel 2.1, eerste lid, onder b, Wabo), die op basis van het geldende bestemmingsplan zouden moeten worden verleend.
Zie: artikel 3.3, lid 1, onder a, Wabo.
De werkingsduur van het voorbereidingsbesluit is in beginsel een jaar. Dat wil zeggen dat het voorbereidingsbesluit vervalt wanneer niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd (artikel 3.7, lid 5, Wro). De voorbescherming van het voorbereidingsbesluit wordt overgenomen door het ontwerpbestemmingsplan, indien binnen het jaar na vaststelling van het voorbereidingsbesluit wél een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd.
Hoe was het tot op heden onder de Omgevingswet geregeld?
De Ow sloot aan bij de hierboven beschreven systematiek van de Wro en de Wabo. Het bestuursorgaan dat bevoegd is tot wijziging van het omgevingsplan, het stellen van instructieregels (bij provinciale verordening of amvb) of instructiebesluiten, kan een voorbereidingsbesluit vaststellen met voorbeschermingsregels. In aanloop naar de inwerkingtreding van bijvoorbeeld een wijziging van het omgevingsplan kunnen op deze manier ongewenste activiteiten worden voorkomen.
Een nadeel van deze systematiek is dat van een burger voor de vraag of een bepaalde activiteit is toegestaan wordt verwacht dat hij niet alleen het omgevingsplan raadpleegt, maar vervolgens ook onderzoekt of de regels uit dat omgevingsplan nog wel gelden. Het kan immers maar zo zijn dat er een voorbereidingsbesluit is genomen waarin voorbeschermingsregels zijn opgenomen die de regels uit het omgevingsplan buiten toepassing verklaren.
Voorbeschermingsregels onder de Invoeringswet
De IOw wijzigt het bekende stelsel. Tijdens de voorbereiding van een wijziging van bijvoorbeeld een omgevingsplan kan het bevoegd gezag nog steeds het vertrouwde voorbereidingsbesluit nemen. Dat wijzigt niet. Wat is dan wel nieuw? Het voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan in die zin dat daarin voorbeschermingsregels worden opgenomen.
Zie: artikel 4.14, lid 2, Ow.
De voorbeschermingsregels staan straks dus niet meer in het voorbereidingsbesluit, maar in het omgevingsplan. Dat is winst. De burger raadpleegt voor de vraag of een ontwikkeling is toegestaan nog slechts één document: het omgevingsplan.
De voorbeschermingsregels kunnen nieuwe regels aan het omgevingsplan toevoegen. Denk daarbij aan een verbod op het realiseren van een activiteit of een verbod om behoudens een vergunning een activiteit te realiseren. De voorbeschermingsregels kunnen ook regels uit het omgevingsplan buiten werking stellen. Gedacht kan worden aan het niet langer van kracht zijn van een regel waarmee een bouwmogelijkheid wordt geboden.
Zie: artikel 4.14, lid 3, Ow.
Net zoals nu het geval is, zijn de voorbeschermingsregels niet onbeperkt geldig. De voorbeschermingsregels gelden onder de IOw maximaal 1,5 jaar, maar vervallen eerder indien het in voorbereiding zijnde besluit tot wijziging van het omgevingsplan in werking treedt.
Dat geldt ook voor voorbeschermingsregels die worden gesteld in verband met instructieregels (in een AMvB of een provinciale verordening) of een instructiebesluit. Zij vervallen slechts eerder indien het omgevingsplan overeenkomstig de instructieregels of het instructiebesluit is aangepast.
De voorbeschermingsregels kunnen alleen worden gesteld om te voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor de regels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening worden vastgesteld. Een belangrijke randvoorwaarde is dat voorbeschermingsregels alleen beperkingen mogen opleggen aan activiteiten die wel zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan, maar die nog niet plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat een voorbereidingsbesluit bestaand gebruik en bestaande bouwwerken moet eerbiedigen. In feite kunnen de voorbeschermingsregels alleen de bestaande situatie bevriezen.
Aanhoudingsplicht onder de Invoeringswet
De aanhoudingsplicht voor de beslissing op aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten komt te vervallen. Dat houdt verband met de vernieuwde vergunningplicht voor bouwwerken (zie het
tweede deel
van onze blogreeks Invoeringswet Omgevingswet). In de nieuwe situatie bepaalt de gemeenteraad in het omgevingsplan of er een vergunningplicht geldt voor het betreffende bouwwerk. In het verlengde hiervan is besloten de wettelijk geregelde aanhoudingsplicht af te schaffen.
Het afschaffen van de aanhoudingsplicht kan tot gevolg hebben dat een omgevingsvergunning voor een bepaalde ontwikkeling op grond van de voorbeschermingsregels geweigerd moet worden, terwijl die ontwikkeling na de wijziging van het omgevingsplan toch aanvaardbaar is. Als oplossing wijst de wetgever op artikel 4:15 Awb. In plaats van het weigeren van de vergunning binnen de beslistermijn, kan de beslistermijn met schriftelijke instemming van de aanvrager worden opgeschort. Verder kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit.
Tot slot
De IOw biedt ook nu weer een helder nieuw systeem: dit keer ten aanzien van de voorbereidingsbescherming. Benieuwd wat de IOw nog meer in petto heeft? Volgende week volgt alweer het vijfde blogbericht uit onze blogreeks Invoeringswet Omgevingswet.
Meer artikelen:
Het hoofdstuk handhaving onder de Invoeringswet Omgevingswet
De Invoeringswet Omgevingswet en het voorbereidingsbesluit: wat wijzigt er?
De opheffing van een omweg: de introductie van de omgevingsplanactiviteit in de Invoeringswet
De Invoeringswet Omgevingswet vergunningplicht bouwactiviteit op de schop!
Invoeringswet Omgevingswet en digitalisering: leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker!
