In juni is het Klimaatakkoord gepubliceerd. Een duidelijk kader waarin de afspraken staan die aan de vijf sectortafels zijn gemaakt. De energietransitie moet nu echt vorm gaan krijgen. Maar is de bestaande en nieuwe energiewetgeving klaar voor deze transitie? Hoe werkt dit samen met de Omgevingswet?
Michelle de Rijke en Daan Korsse (Van der Feltz advocaten) beantwoorden enkele vragen over deze lastige opgave.
De Rijke: “Er moet nog veel gebeuren met de energiewetgeving. Daar is ook een planning voor die de minister van Economische Zaken en Klimaat eind 2017 heeft opgesteld. Ik heb die planning destijds samengevat in een infographic.
De minister volgt deze planning op, zij het dat ik de genoemde streefdata inmiddels wel heb moeten bijstellen in de infographic, omdat de voorbereiding van wetsvoorstellen toch meer tijd blijkt te vergen. Overigens krijg ik soms de indruk dat bij de wetsvoorstellen niet volledig rekening wordt gehouden met het Klimaatakkoord.
Zo is afgelopen zomer een wetsvoorstel geconsulteerd om de mijnbouwwetgeving te wijzigen, zodat deze wet ruimte geeft voor de ontwikkeling van geothermie oftewel aardwarmte. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat in omgevingsvisies en warmetransitieplannen een keuze voor bronnen moet worden gemaakt.
Nu is het volgende voorgesteld: op het moment dat een bedrijf een vergunningaanvraag indient om aardwarmte te winnen op grond van die nieuwe wet, dan wordt in de eerste plaats gekeken of hij voldoet aan de eisen om op de gewenste locatie aardwarmte te winnen en aan te bieden. Er wordt niet in de eerste plaats gekeken of aardwarmte ook de beoogde energiebron is door de gemeente waarin dat gebied ligt. Misschien hebben de lokale overheden voor het betreffende gebied wel heel andere plannen. Dus het systeem van de wetgeving sluit op dat punt eigenlijk niet aan op het Klimaatakkoord, waarin de gemeente de regie krijgt over het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving.
De volgorde klopt niet. Eerst moet worden nagegaan welke energievoorziening in een gebied ontwikkeld gaat worden, daarna zouden pas de aanvragen voor projecten ingediend kunnen worden. Dat vergt meer zicht op de hoofdlijnen. Er moet een strategie voor het gebied ontwikkeld worden, waarin vervolgens een verdeling wordt gemaakt van wie wat mag gaan doen.”
De Rijke: “Ook qua tijd zitten we in een lastige situatie. Gemeenten worden geconfronteerd met het feit dat de woningen van het aardgas af moeten en warmte moet worden ontwikkeld. Als er een warmtenet moet worden aangelegd, aan wie moet dat dan gegund worden? Die procedure is nog onduidelijk. Dat moet allemaal worden geregeld in de uitbreiding van de Warmtewet, ook wel de Warmtewet 2.0 genoemd. Gemeenten moeten op dit moment dus plannen maken, maar tegelijkertijd is nog niet alles duidelijk en is de wetgeving voor de uitvoering van die plannen nog niet beschikbaar.
Een ander probleem is de netcapaciteit. Die capaciteit voor het transporteren van duurzaam opgewekte elektriciteit kan niet zo snel worden bijgebouwd als nodig is. Over het omgaan met capaciteitsmanagement leven dan ook veel vragen, zoals: moet je dat in de wetgeving faciliteren? Er zijn ook partijen die graag de mogelijkheid willen hebben om zelf opgewekte energie aan hun buurman te leveren. Het huidige systeem maakt dat niet mogelijk; dit moet altijd via een leverancier gaan. Vraag is dan: is het inderdaad realistisch om de rechtstreekse levering van energie te faciliteren in de wet, of is dat technisch/organisatorisch misschien helemaal niet mogelijk?”
De Rijke: “Wij zouden decentrale overheden juist willen adviseren om actief aan de slag te gaan. De kaders hebben met name betrekking op de uitvoering. Gemeenten en provincies kunnen nu dus wel gaan inventariseren wat de mogelijkheden zijn, wat zij in hun gebied zouden willen ten opzichte van de energievoorziening, ook door veel met stakeholders en bedrijven te spreken.”
Korsse: “Het begint met het zetten van een stip op de horizon. Waar gaan we op inzetten? Hoe gaan we het financieren en welke partijen willen we erbij betrekken? Kortom: waar willen we naartoe? Met die strategie kunnen gemeenten nu al gaan beginnen, daar heb je geen wetgeving voor nodig.
Vervolgens moet er een vertaling gemaakt worden. Van die stip op de horizon naar beleidsmatige strategie, naar instrumentele strategie en uiteindelijk naar het daadwerkelijk inzetten van instrumenten. Dat is, naar mijn idee, waar de Regionale Energie Strategie, aangeduid als RES, voor bedoeld is. Een belangrijk probleem is: hoe gaan we er komen? Met welke instrumenten ga je burgers en bedrijven sturen in die energietransitie, zodat deze vorm krijgt op een manier zoals wij dat willen? Want wat als bewoners zeggen: ‘Wij willen helemaal niet van het gas af en we willen er al helemaal niet voor betalen’, wat doe je dan als gemeente? Op de uitvoering moet je je wetgeving toesnijden, zodat je als overheid instrumenten hebt en weet hoe je daarmee kunt werken om je beleid effectief te verwezenlijken.”
De Rijke: “De minister van Binnenlandse Zaken heeft onlangs laten weten dat ze hier plannen voor heeft, waarin je al aardig het snijvlak ziet van enerzijds de energiewetgeving en het Klimaatakkoord en anderzijds de omgevingswetgeving. Het omgevingsplan en de Transitievisie warmte kunnen bijvoorbeeld gebruikt worden om van het aardgas af te stappen. Namelijk door daarin duidelijk te schetsen wanneer gebieden van het gas af gaan en in het omgevingsplan een wijziging door te voeren. Zo’n wijziging is een besluit waar belanghebbenden bezwaar tegen kunnen maken; er is dus nog een beroepsmogelijkheid. Als partijen dan uiteindelijk toch niet meewerken, dan zou volgens de minister een dwangmiddel mogelijk moeten worden gemaakt als uiterste middel.”
Korsse: “Nieuw aan de Omgevingswet is bijvoorbeeld dat je in een omgevingsplan een gebodsbepaling op kan nemen, waarmee je burgers dus verplicht om bepaalde maatregelen te treffen. De faciliteiten om alternatieve energie aan te voeren moeten er echter wel zijn. Ook hierbij is het van belang te beginnen met een gedegen strategie, die bovendien volledig in de geest van de Omgevingswet is opgesteld. Met participatie van betrokken partijen, dus met netbeheerders, bewoners, bedrijven en overheden.
Vervolgens kan die strategie op een adequate manier, met de instrumenten die de Omgevingswet biedt, handen en voeten gegeven worden. Het één kan niet zonder het ander. Zonder een strategie is het omgevingsplan een schot in de lucht waarvoor draagkracht ontbreekt. Tegelijkertijd kan er wel een strategie zijn, maar als het omgevingsplan niet optimaal benut wordt, gebeurt er niks en is het een papieren tijger. Je moet dus a) de strategie zorgvuldig en tijdig vormgeven, goed doordenken en voldoende draagkracht creëren met participatie en b) een gedegen kennis hebben van het instrumentarium en de mogelijkheden van de nieuwe Omgevingswet.”
Korsse: “Een belangrijke winst die met de Omgevingswet wordt geboekt, is dat er wordt aangestuurd op een mentaliteitsverandering bij de overheden, om anders na te denken over ruimtelijke ontwikkeling en het tot stand brengen daarvan. Voor de energietransitie is dat natuurlijk ook vereist. We moeten met een frisse blik gaan kijken hoe we dat gaan doen. Die mentaliteitsverandering is dus niet zozeer een instrument, maar wel iets wat de Omgevingswet brengt. Dat is precies wat we nodig hebben en waar we nu heel zwaar op inzetten; laten we eerst met z'n allen anders naar de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving kijken.
Technisch-juridisch zorgt de nieuwe wetgeving ervoor dat het stoepje weer wordt schoongeveegd. Het omgevingsrecht is nu zo’n ingewikkelde hoop van wetten en regels en beleid. Voor veel mensen is het niet meer goed te overzien en toepasbaar. Dat is ook de doelstelling van de Omgevingswet; alles ordenen en weer netjes in het kastje stoppen, zodat we het kunnen vinden als we het nodig hebben. Dus het zijn niet zozeer veranderingen van wetgeving, maar wel veranderingen in toepassing van de wetgeving die heel belangrijk zijn, ook voor de energietransitie.”
De Rijke: “Gemeenten hebben al jaren geen wettelijke taak meer bij de energievoorziening, hun rol is veelal beperkt tot die van aandeelhouder in energiebedrijven en het verstrekken van vergunningen. Daarom denk ik dat ze heel veel kennis moeten halen uit de markt. Van partijen die ze al kennen zoals de regionale netbeheerders en het warmtebedrijf in hun gemeente, maar ook van de concurrenten daarvan. Ze zullen expertise moeten opdoen. Verder krijgen ze ook veel ondersteuning vanuit de Rijksoverheid. In die zin hebben gemeenten een regierol, maar met zware ondersteuning door modellen en handreikingen van de Rijksoverheid en expertise uit de markt.
Afstemming op verschillende niveaus is er helaas nog niet. Het voorbeeld over geothermie laat dat zien; het ministerie van Economische Zaken en Klimaat geeft vergunningen af, terwijl de gemeenten het plan maken dat bepaalt welke vorm van warmte waar komt. Via wet- en regelgeving zou automatisch een vorm van afstemming moeten plaatsvinden.”
Korsse: “Dat is altijd lastig met decentralisatie, de vraag of gemeenten dat aankunnen. Ik denk het wel, mits de juiste handvatten worden geboden. De energietransitie kan niet worden gedicteerd op landelijk niveau, die vindt plaats per straat. Gemeenten zijn de enigen die het op een manier kunnen vormgeven waar iedereen zich achter kan scharen. Je kunt niet op rijksniveau voorschrijven waar zonnepanelen moeten komen en waar aardwarmte. Dat is onmogelijk. Tegelijkertijd moet het wel regionaal worden gecoördineerd, want als iedereen 30 windturbines bouwt, dan hebben we er weer veel te veel. Bovendien kunnen gemeenten elkaar natuurlijk helpen. Om zoiets efficiënt te laten verlopen moet er toch regionaal of provinciaal gecoördineerd worden. Al die overheden zullen met elkaar steeds in conclaaf moeten gaan en hun beleid op elkaar moeten afstemmen. En daar ligt natuurlijk een hele grote uitdaging, om enerzijds voldoende te sturen op rijks- en provinciaal niveau en anderzijds ruimte te laten voor lokale belangenafweging.”
De Rijke: “Ik noem weer het voorbeeld van geothermie. Daarvoor is nu het idee dat er een adviesrecht komt voor de provincie en de gemeenten over een aanvraag voor een vergunning. Dat is een manier waarop er wordt afgestemd. Daar staat tegenover dat het heel lastig is voor een gemeente om ervoor te zorgen dat die aanvraag niet wordt gehonoreerd, omdat de gemeente andere plannen had. Maar het is wel een manier waarop gemeenten ook hun zegje kunnen doen.”
Korsse: “Met betrekking tot het omgevingsplan kunnen provincies een aantal belangrijke instrumenten inzetten. In de eerste plaats kunnen provincies voorschriften stellen over de inhoud van die plannen. Zo kunnen provincies een verbod in hun verordening opnemen om te voorzien in de bouw van windturbines vanaf een bepaalde tiphoogte op bepaalde locaties. Aan de andere kant kan er achteraf, wanneer gemeenten een plan hebben vastgesteld, daarin geïntervenieerd worden. De provincie heeft dus zowel aan de voorkant als aan de achterkant de mogelijkheid tot sturing. Daar zijn wel allerlei beperkingen aan verbonden, waarbij de belangrijkste is dat de provincie alleen maar mag ingrijpen als provinciale betrokkenheid doelmatig en nodig is. Er moet dus een zeker gemeentegrensoverschrijdend aspect zijn die de bemoeienis van de provincie rechtvaardigt. Deze begrenzing is erg vaag is en je kan er alle kanten mee op. Dat is dus iets om als provincie over na te denken in de strategie; waar gaan we wel op ingrijpen en waarop niet?”
Korsse: “Ja, dat kan. Maar dat is wel de perfecte weg om juridische conflicten te creëren. Je moet dat inbedden in overleg, participatie en beleid. Met regels over de inhoud van het omgevingsplan wordt ook gestuurd, maar dat hoeft niet directief. In die regels zou gesteld kunnen worden dat een omgevingsplan geen belemmering mag vormen om geothermie te realiseren. Of het er dan ook daadwerkelijk komt, kun je aan de gemeente overlaten.”
Michelle de Rijke is partner bij Van der Feltz advocaten. Ze is sinds het begin van de liberalisering van de energiemarkt (1998) actief in de energiesector. Michelle adviseert bedrijven, decentrale overheden en belangenorganisaties in de hele keten van productie, transport en levering van energie met een focus op het proces van de energietransitie.
Daan Korsse is in 2015 gepromoveerd met een proefschrift over de doorwerking van provinciaal beleid in de ruimtelijke ordening. Na een docentschap bij de Universiteit Utrecht is hij als advocaat in dienst getreden bij Van der Feltz advocaten. Hij adviseert en procedeert over de publieke besluitvorming met betrekking tot (gebieds)ontwikkelingen aan overheden, bedrijven en particulieren.
Dit interview is eerder verschenen in het magazine De energietransitie in de gebouwde omgeving