De brandende vraag. Welstand en Omgevingswet:Helderheid over heikele kwestie

Stolpboerderij in Noordbeemster ( bekijk hier het plaatje ). Een belangrijke doelstelling van het ruimtelijk beleid voor het buitengebied van de Beemster is behoud van het open landschap. Bouwvlak en bouwvolumes worden door het bestemmingsplan beperkt. Daarnaast is in de nota Omgevingskwaliteit het welstandscriterium opgenomen dat doorzichten via de erven naar het open achterliggende landschap gehandhaafd moeten blijven. Zo kan de welstandscommissie binnen de regels van het bestemmingsplan steeds goed kijken naar de precieze plaatsing van bijvoorbeeld een bijgebouw.  

Hoe zit het ook al weer?
De huidige Wabo geeft de reikwijdte van het welstandstoezicht voor nieuwe bouwwerken aan. Beoordeeld wordt: “of het uiterlijk en de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.” (art. 2.10, eerste lid, onderdeel d, Wabo).[2] Ten behoeve van die beoordeling op uiterlijk en plaatsing dient de gemeenteraad beleidsregels vast te stellen in een welstandnota (art. 12a, eerste lid, onder a, Ww).

Het is vaste rechtspraak dat de welstandsbeoordeling zich moet richten naar de bouwmogelijkheden die een bestemmingsplan biedt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1139:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 10 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1129), dient de welstandstoets zich in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zulk een keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven.”.

Altijd lastig
In de praktijk is de afbakening tussen welstandstoezicht en het bestemmingsplan altijd kunstmatig en lastig geweest. Denk aan beeldkwaliteitsplannen waarin samenhangende richtlijnen zijn opgenomen voor cultureel erfgoed, landschap, stedenbouw en architectuur en duurzaamheid. Zo’n plan moet dan deels aan het bestemmingsplan worden gekoppeld en deels aan de welstandsnota, en vraagt om twee toetsingssporen.

Daarom is het welstandstoezicht in de Omgevingswet overgeheveld naar het ruimtelijke instrumentarium. Het loopt voortaan via het omgevingsplan en is onderdeel van het ruimtelijke toetsingstraject van vergunningaanvragen. De Omgevingswet laat gemeenten vrij hier invulling aan te geven. Wel stelt de wet één bijzondere eis over de regels voor het uiterlijk van bouwwerken in het omgevingsplan. Als de toepassing van deze regels uitleg behoeft, moet de gemeenteraad beleidsregels vaststellen voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels moeten zo veel mogelijk toegesneden zijn op de te onderscheiden bouwwerken (art. 4.19 Ow). Hiermee wordt de verplichting van artikel 12a van de Woningwet tot het vaststellen van beleidsregels inhoudelijk voortgezet.

Wat is het probleem?
De opvatting lijkt te leven dat artikel 4.19 Ow óók de reikwijdte van het welstandstoezicht vastlegt. Sybren Koopmans, gerechtelijk adviseur omgevingsrecht bij de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, stelt bijvoorbeeld: “Opvallend is dat enkel het ‘uiterlijk van bouwwerken’ wordt genoemd en het aspect ‘plaatsing’ is vervallen. Uit de Memorie blijkt dat onder ‘uiterlijk’ vormgeving, maatvoering, materiaalgebruik en kleurgebruik wordt verstaan. Aspecten die het ruimtebeslag of de plaatsing van bouwwerken bepalen, worden dus niet meer tot de welstand gerekend (…). Dit betekent dat de mogelijkheid is vervallen om via het welstandsinstrumentarium te sturen op de plaatsing van bouwwerken binnen globale eindplannen met ruime bouwvlakken.”[3] En op Omgevingsweb schrijft Melinda Gayir, advocaat bij Van Benthem & Keulen: “Daarnaast gaan de welstandscriteria onder de Omgevingswet, anders dan onder de huidige wetgeving, alleen over het uiterlijk van een bouwwerk en dus niet meer over de plaatsing. Onder 'uiterlijk' wordt volgens de memorie van toelichting bedoeld vormgeving, maatvoering, materiaalgebruik en kleurgebruik. Door deze keuze van de wetgever wordt de reikwijdte van de welstandstoets (wat) ingeperkt en wordt de toets minder complex.”[4]

Verwarring
Deze opvatting leeft ook onder verschillende gemeentelijke juristen. Het veroorzaakt verwarring en heeft nogal wat consequenties. Zo stellen de juristen van een grote gemeente dat de bestaande welstandsnota gereduceerd moet worden tot een nota die alleen nog maar over materiaal, kleur en gevelindeling gaat. Andere criteria met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit moeten eruit gehaald worden. In een andere gemeente is een discussie gaande over de formulering van de beoordelingsregel in het omgevingsplan. Gebruik je nog steeds ‘redelijke eisen van welstand’ of wordt het ‘het uiterlijk en de plaatsing van bouwwerken’ of alleen ‘het uiterlijk van bouwwerken’. De juristen stellen dat de regels over ‘plaatsing van het bouwwerk’ in een ander artikel gesteld worden, en dat die eerder in het proces worden beoordeeld. Pas later vindt dan de beoordeling van het uiterlijk van het bouwwerk plaats.

Als dit zou leiden tot een gefaseerde, samenhangende kwaliteitsbeoordeling is er wellicht geen probleem. Maar als het betekent dat de welstandscommissie of de nieuwe gemeentelijke adviescommissie in de hoek van een late beoordeling van alléén het uiterlijk van bouwwerken wordt gedrongen, is het een grote stap terug. Dit zou haaks staan op de door de Tweede Kamer aangenomen motie waarin een vroege, brede rol voor de adviescommissie wordt bepleit.[5]

Reikwijdte welstandsbeoordeling
We vroegen Bert Rademaker, onze raadsman als het gaat om uitleg van de Omgevingswet, of het speelveld van welstandstoezicht met artikel 4.19 is versmald. In onderstaande paragrafen vatten we zijn woorden over de reikwijdte van de welstandsbeoordeling samen.

De verhuizing van welstand naar het omgevingsplan vindt plaats door middel van de bruidsschat. De wetgever wil bereiken dat welstand niet langer een geïsoleerd toetselement is, maar dat het een geïntegreerd onderdeel wordt van de bouwregels van het omgevingsplan. In artikel 22.29 van de bruidsschat (die van rechtswege onderdeel is van elk gemeentelijk omgevingsplan zodra de Omgevingswet in werking treedt) zijn de beoordelingsregels voor een aanvraag voor een binnenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken gegeven. Daar wordt de reikwijdte van het welstandstoezicht omschreven (zie kader, reikwijdte welstand in blauw). Duidelijk is dat de plaatsing nog steeds onderdeel is van de welstandsbeoordeling.

Dit werkt ook door in een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In zo’n geval kan alleen vergunning worden verleend als voldaan wordt aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Als onderdeel van die norm wordt ook het uiterlijk van het bouwwerk beoordeeld. De regels in het omgevingsplan (en de daarbij vastgestelde beleidsregels) vormen het uitgangspunt voor de beoordeling van een bouwaanvraag. Bij strijd met die regels is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en dient beoordeeld te worden of afwijken van de betrokken regels waarmee strijd is geconstateerd aanvaardbaar is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 

Gesloten of open normen
De regels van het omgevingsplan bepalen dus wat er op welke plek en met welke uiterlijke kenmerken kan worden gebouwd. Het is aan de planwetgever om daarbij gebruik te maken van gesloten of open normen. Werken met gesloten (concrete en geobjectiveerde) normen kan leiden tot het schrappen van vergunningplichten. Werken met open normen zal een vergunningplicht vereisen.

Zodra je werkt met open normen (en een vergunningplicht) ontstaat de wenselijkheid om te werken met beleidsregels. Dat ondersteunt een consistente toepassing van die open norm bij de uitoefening van een bevoegdheid (i.c. vergunningverlening) en voorkomt dat elke keer opnieuw een dragende motivering voor een besluit moet worden geleverd. Volstaan kan worden met een verwijzing naar de beleidsregels (zie art. 4:81 e.v. Awb). Uit oogpunt van rechtszekerheid zijn er wel grenzen aan het werken met open normen en beleidsregels.[6]

Dat de term ‘welstand’ in de bruidsschat nog gebruikt wordt hangt samen met de wettelijke eis dat er een neutrale (gelijkwaardige) overgang moet zijn van (voormalige) rijksregels naar de bruidsschat (zie art. 22.2 Ow). Als de gemeenten de bruidsschat ombouwen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, ligt het volgens Rademaker voor de hand om de algemene term ‘redelijke eisen van welstand’ specifieker te maken en concretere eisen te stellen over de plaatsing en het uiterlijk van bouwwerken. Dat betekent niet dat er niet gewerkt kan worden met open normen. Maar ietsje concreter dan het algemene vereiste dat de plaatsing en het uiterlijk van een bouwwerk moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand lijkt gewenst (en wellicht vereist). Het is daarom voorstelbaar dat onderdelen van de welstandsnota omgezet worden naar regels in het omgevingsplan.

Regels voor plaatsing
Dit geldt vooral voor welstandscriteria met betrekking tot de plaatsing van bouwwerken. Plaatsing is zo relevant voor een goede ruimtelijke ordening dat niet kan worden volstaan met louter een open beoordelingsregel dat de plaatsing van bouwwerken moet voldoen aan redelijke eisen van welstand. Aangezien de plaatsing van bouwwerken nu al primair ingevuld wordt door bestemmingsplannen, is het logisch om in het nieuwe deel van het omgevingsplan de bestemmingsplanregels voor (primaire) plaatsing te integreren met de welstandscriteria voor de (secundaire) plaatsing.

Regels voor uiterlijk
Voor het uiterlijk van bouwwerken is dit anders. Daarvoor zijn geen regels opgenomen in bestemmingsplannen. Gemeenten kunnen hier kiezen voor een globale open norm. Op wetsniveau is dan de plicht opgenomen om beleidsregels op te stellen als er in het omgevingsplan wordt gewerkt met open normen ten aanzien van het uiterlijk van bouwwerken. Deze plicht is een voortzetting van de verplichting een welstandsnota op te stellen en heeft te maken met de (eerdere) beleidsdoelen van het transparanter maken en het democratiseren van het welstandstoezicht. Daar waar een bevoegd gezag dus altijd, bij elke open norm, de keuzevrijheid heeft om te werken met beleidsregels, is hier gekozen voor een verplichting. Bovendien ligt die plicht niet bij het bevoegd gezag van de uit te oefenen bevoegdheid (het college) maar bij de gemeenteraad.

Rademaker concludeert dat het feit dat de plicht om te werken met beleidsregels zich beperkt tot het uiterlijk van bouwwerken, géén invloed heeft op de reikwijdte van de welstandsbeoordeling. Deze wordt immers bepaald door de beoordelingsregels voor de vergunningplicht, welke nog steeds expliciet uitgaan van een beoordeling van het uiterlijk en de plaatsing van bouwwerken.

Het schrappen van de term ‘welstand’ in de wetstekst is niet gedaan om welstand terug te dringen tot het uiterlijk van bouwwerken, maar om te stimuleren dat welstandsregels nauwkeurig worden geïntegreerd met de overige bouwregels.

En tot slot: de plicht tot het stellen van beleidsregels over het uiterlijk van bouwwerken beperkt in geen enkel opzicht de vrijheid om ook over andere onderwerpen van in het omgevingsplan gestelde regels beleidsregels vast te stellen.

Nieuwe uitdagingen
Hopelijk heeft u nu, met dank aan Bert Rademaker, voldoende munitie om de discussie over de reikwijdte van de welstandsbeoordeling aan te gaan. Houd daarbij wel in de gaten dat de welstandsbeoordeling onderdeel zou moeten zijn van vroege en brede kwaliteitsadvisering. Dat levert nog wel wat extra uitdagingen op.

Ten eerste: het kwaliteitsbeleid. Naast regels voor de plaatsing en het uiterlijk van bouwwerken vraagt integraal kwaliteitsbeleid ook een visie op waarden en inhoudelijke keuzes, de organisatie van governance-processen en een afwegingskader voor álle regels die invloed hebben op goede omgevingskwaliteit. Waarin dus bijvoorbeeld ook duurzaamheid, leefbaarheid en gezondheid meespelen. Een regionaal of lokaal ‘programma omgevingskwaliteit’ zou uitkomst kunnen bieden. De beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken kunnen deel uitmaken van integraal beleid, maar let dan wel op de expliciete bevoegdheid van de gemeenteraad om deze beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken vast te stellen. De overige beleidsregels voor goede omgevingskwaliteit kunnen door het college van burgemeester en wethouders worden vastgesteld, tenzij in het omgevingsplan wordt bepaald dat de gemeenteraad dat ook zelf doet.[7]

Estafette
En dan het adviesstelsel. In de Handreiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit wordt een gefaseerde kwaliteitsadvisering geschetst, van de heel vroege fase van overleg over programma en uitgangspunten, naar de fase van ontwerpbegeleiding, en tot slot de fase van de beoordeling in het kader van het vergunningtraject. Alle aspecten van een goede omgevingskwaliteit kunnen daarbij geagendeerd worden. Het moet werken als een estafette: de kwaliteitsadviseurs geven het ‘adviesdossier’ aan elkaar door en houden rekening met wat in eerdere fasen is geadviseerd en afgesproken.    

Derde punt is de rol van de gemeentelijke adviescommissie. De gemeentelijke adviescommissie hoeft zich niet te beperken tot de monumenten- en welstandsbeoordeling en zeker niet tot het uiterlijk van bouwwerken. De gemeenteraad staat hier aan het roer en legt in de verordening op de gemeentelijke adviescommissie vast wat de reikwijdte is van de advisering. De Omgevingswet laat nadrukkelijk ruimte voor een brede scope. De wettelijke beoordelingskaders zijn veel ruimer dan de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken. “De commissie baseert haar advies, voor zover van toepassing, op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19. Bij een advies over een rijksmonumentenactiviteit neemt de commissie de uitgangspunten, bedoeld in artikel 5.22, in acht.” (art. 17.9 Ow). Dit betekent dat commissies bij elk advies moeten aangeven waarop het gebaseerd is. Ze zullen slim moeten schakelen tussen deze kaders.  

[1] Hiermee wordt gevolg gegeven aan een eerder kabinetsstandpunt van 3 november 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 94), dat is gebaseerd op een evaluatie van het functioneren van welstandstoezicht. In dat kabinetsstandpunt werd al aangekondigd welstandstoezicht beter te integreren binnen het domein van de ruimtelijke ordening. [2] De reikwijdte van welstandstoezicht voor bestaande bouwwerken beperkt zich overigens wel tot het uiterlijk van bouwwerken (en dus niet de plaatsing). Zie in dat verband artikel 12, eerste lid, Ww) [3] https://stab.nl/wp-content/uploads/2020/06/Praktijk-Omgevingsrecht-PRO.pdf [4] https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/geen-welstandscriteria-meer-in-het-omgevingsplan/ [5] Motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120 [6] Cruciale jurisprudentie in dit verband is ABRvS 27-10-2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388. In een annotatie in Tijdschrift voor Bouwrecht 2021/141 geeft Rademaker naar aanleiding van deze uitspraak een aantal lezenswaardige do’s en dont’s bij het werken met open normen. [7] Zie de Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 98. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2018-290.pdf