Corona: 'gamechanger'​ van de spelregels voor het bestuursorgaan

In het bestuursrecht geldt een algemene set (on)geschreven spelregels waaraan bestuursorganen zich moet houden bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Door de mondiale Corona-uitbraak en de bijbehorende maatregelen moeten zij die spelregels nu naarstig herzien. Tal van urgente vragen worden er nu aan mij gesteld: Moeten de wettelijke beslistermijnen nog worden gehaald? Kan er nog worden gehandhaafd? Is fysiek toezicht ter plaatse nog mogelijk? Mogen bedrijven toezicht weigeren vanwege de maatregelen? Kunnen dwangsommen nog worden ingevorderd? Het antwoord op al die vragen is juridisch niet zo moeilijk. De Algemene wet bestuursrecht bevat namelijk ook spelregels die gelden bij uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden die buiten de risicosfeer liggen van het bestuursorgaan. Juristen noemen dat: overmacht. Zonder enige discussie is de mondiale Corona-uitbraak daar een voorbeeld van.

Overmacht is een wettelijk erkende gamechanger van de huidige bestendige spelregels van bestuursorganen naar nieuwe spelregels waarin de wet voorziet. Zo mogen in het geval van overmacht alle beslistermijnen worden opgeschort (artikel 4:15 lid 1onder c Awb), al heeft de bestuursrechter (structureel) ziekteverzuim in het verleden niet als overmacht erkend. Die zaak is 20 jaar oud en ik kan mij goed voorstellen dat de bestuursrechter daar in deze tijd en bij dit virus heel anders over denkt.

De vraag of er nog mag worden gehandhaafd, ondanks de Corona-uitbraak, wordt ook in de wet beantwoord: een sanctie mag alleen worden opgelegd als de burger of het bedrijf het in zijn/haar macht heeft de overtreding ongedaan te maken (5:1 Awb). Het bedrijf of de burger zal dus moeten bewijzen dat zij dat vanwege de Corona-uitbraak niet heeft. Interessant is of het bedrijf of de burger zich daarbij met succes kan beroepen op het naleven van de 'maatregelen' die de overheid heeft genomen. Deze maatregelen zijn weliswaar gepresenteerd als een 'advies', maar zo zacht zijn deze maatregelen ook weer niet gebleken. De overheid is ook verplicht deze maatregelen te nemen ter bescherming van onze gezondheid (artikel 22 Grondwet en artikelen 8 en 2 EVRM). De recente Urgenda-zaak toont maar weer aan hoe dwingend die verplichting voor de overheid is als het gaat om 'real and immediate risks' voor het leven of welzijn van burgers (ECLI:NL:RVS:2019:2006). Een bedrijfsvoering die, al dan niet op instructie van het bevoegd gezag, afwijkt van die maatregelen, zou de waarborg van die fundamentele rechten ondermijnen.

In antwoord op de vraag of toezicht fysiek (on)mogelijk is, geldt dat de wet verlangt dat toezicht 'redelijkerwijs noodzakelijk' is (5:13 Awb). Als toezicht op de minder belastende wijze kan worden uitgeoefend, dan moet voor die wijze worden gekozen. Bedrijven zullen nu met man en macht bezig zijn om hun bedrijfsvoering draaiende (of juist niet) te houden. Het voldoen aan enige instructies van bevoegd gezag zal voor sommige bedrijven onmogelijk zijn/worden. Als er toch is/wordt gehandhaafd, dan moet het bedrijf of de burger die onmogelijkheid op tijd (!) aan het bevoegd gezag melden en vragen om de last aan te passen (artikel 5:34 Awb). Alsdan kan van het bevoegd gezag worden verlangd af te zien van verdere handhaving, zo blijkt uit de rechtspraak (ECLI:NL:RVS:2018:1152).

Er is dus, concluderend, voldoende ruimte in de wet om nu te kunnen blijven besturen. De onvoorspelbaarheid en grilligheid die de Corona-uitbraak veroorzaakt zal voorlopig de nieuwe realiteit zijn. Een gamechanger voor bestuursorganen dus. Of dat lukt en besturen in alle gevallen ook behoorlijk zal zijn, zal nog blijken uit de rechtspraak die hierover ongetwijfeld zal ontstaan.