"Burgemeester Krikke van de gemeente Den Haag had naar eigen zeggen ‘stevige afspraken’gemaakt over de vreugdevuren aan de Haagse stranden. Met wie, wat, hoe en wanneer? Dat bleef in het midden, totdat er dan toch ineens een ‘convenant vreugdevuren Scheveningen’openbaar werd gemaakt. Het openbaar gemaakte document roept vragen op. Of niet? In verschillende kranten is het uitgangspunt dat de bouwers zich niet aan de afspraken zouden hebben gehouden en dat er ingegrepen had moeten worden. Is dat inderdaad zo?"
Wat is een convenant en wat kun je erin regelen?
Het begrip convenant geeft juristen altijd een wat vaag beeld. Meestal gaat het dan namelijk om beleidsafspraken tussen overheden onderling of tussen overheden en (organisaties van) particulieren. Maar omdat overheden ook wettelijke bevoegdheden hebben, komt dan direct een vraag op: mag dat? Welke ruimte heeft de overheid om privaatrechtelijke afspraken te maken, terwijl ze wettelijke bevoegdheden heeft? De overheid mag niet zomaar over elk onderwerp contracten sluiten. Volgens vaste jurisprudentie is de overheid verplicht om wettelijke bevoegdheden te gebruiken als, simpel gezegd, met die wettelijke bevoegdheden hetzelfde wordt bereikt als met het maken van onderlinge afspraken.
Eerder stelde ik vast dat er op grond van de Haagse APV een evenementenvergunning verleend had moeten zijn voor de vreugdevuren. Voor zover dus openbare orde en veiligheid gewaarborgd moeten worden, hoort dat dus via het instrument van de vergunning te lopen. Als over hetzelfde onderwerp alsnog privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt, dan is een dergelijke overeenkomst nietig, zoals juristen zeggen. Anders gezegd: de overeenkomst heeft dan nooit bestaan.
Kortom: de afspraken hadden niet in een convenant mogen staan, het convenant is daarom nietig en bestaat dus niet. Maar: de burgemeester stelde al meteen in het eerste interview, dat er geen vergunningplicht was en dat er stevige afspraken gemaakt zouden zijn. Volgens de burgemeester staan die in het convenant, dat inmiddels openbaar is gemaakt. Tegelijkertijd beweren diverse bouwers dat er geen convenant bekend was.
Wat is er in het openbaar gemaakte convenant geregeld voor de jaarwisseling 2018-2019?
De subtitel van het convenant luidt: Jaarwisseling 2016/2017. Aan het eind valt te lezen: De afspraken in dit convenant hebben alleen betrekking op de organisatie van het vreugdevuur op het strand in aanloop naar en tijdens de jaarwisseling 2016/2017. Er kunnen aan dit convenant geen rechten worden ontleend voor toekomstige jaarwisselingen. Daarmee kunnen we al stoppen met lezen. Dit convenant is immers duidelijk niet bedoeld als afsprakenkader voor de jaarwisseling 2018/2019. Er wáren dus helemaal geen afspraken.
We gaan toch maar lezen wat er in staat. Het doel van het convenant is om eenduidige afspraken te maken ten behoeve van de veiligheid tijdens de opbouw en na ontbranding van de vreugdevuren. Precies dit wordt geregeld door en in een evenementenvergunning. Het geeft dus ook meteen aan dat en waarom het convenant nietig is.
De afspraken zijn gemaakt tussen gemeente Den Haag, politie Den Haag, veiligheidsregio Haaglanden en de organisatoren vreugdevuren Duindorp en Scheveningen-Dorp. De vraag is dan meteen: wie kan worden aangesproken op de afspraken? Ik kan het u niet zeggen. Ook om die reden zijn de afspraken dus op zijn minst niet handig, want er is niemand verantwoordelijk te stellen voor de nakoming ervan.
Wat opvalt is dat voor het afsteken van professioneel vuurwerk, het plaatsen van led-schermen, het plaatsen van een feesttent of andere tijdelijke bouwwerken wél vergunning is verleend.
Op diverse plaatsen in het convenant staan formuleringen, die zeer veel ruimte laten voor het niet nakomen ervan. Zo wordt er gesproken over een inspanningsverplichting en de intentie om het convenant naar vermogen uit te voeren (als het niet lukt, is het dus niet erg). Er moet voldoende verlichting zijn (maar wat is voldoende?).
Er staat ook in, dat de organisatoren (wie zijn dat precies?) een veiligheidsplan opstellen (wat daar in moet staan is niet duidelijk), dat de basis van de stapel 15×15 meter mag zijn (maar dat wordt tegengesproken in de brief aan de raad) en de hoogte maximaal 35 meter en dat gemeente, politie en brandweer dagelijks controleren. Over opbouw en eindtijd zijn gedetailleerde bepalingen te vinden. Bij overschrijding van afgesproken omvang en/of hoogte wordt het teveel door de organisaties verwijderd en afgevoerd. Het niet naleven van de afspraken volgens dit convenant kan leiden tot het niet doorgaan , dan wel beëindigen van het vuur. Daar staat: het kán, het hoeft dus niet. Zijn dat de stevige afspraken? En heeft iemand (wie, wanneer en hoe) aantoonbaar vastgesteld dat de organisaties zich aan de bepalingen hebben gehouden? Uit de nieuwsberichten krijg ik de indruk dat de stapel hout veel hoger was dan in het convenant genoemd was.
Kijken we naar de bijgevoegde brief aan de raad, dan staat daarin, dat het convenant sinds de ondertekening in 2016 vertrouwelijk is geweest. Waarom dit vertrouwelijk zou moeten zijn en waarop dat is gebaseerd, is niet vermeld. In de brief staat ook dat het iedere jaarwisseling onverkort van toepassing is, en dat jaarlijks aanvullende afspraken zijn gemaakt. Waar dat allemaal uit blijkt, wordt niet duidelijk, omdat er geen aanvullende overeenkomsten of tekeningen of andere bijlagen zoals het in het convenant genoemde veiligheidsplan zijn bijgevoegd. In juridische zin is er dus geen enkel bewijs voor, laat staan dat iemand zich met succes op dergelijke afspraken zou kunnen beroepen. Aan het eind van de brief wordt onder meer genoemd dat de bodem van de stapel verbreed zou moeten worden tot 22×22 meter (in het openbaar gemaakte document staat nog 15×15 meter) en dat er alleen pallets mochten worden gebruikt. Waarom deze informatie er niet is dan wel niet openbaar gemaakt wordt, blijft onduidelijk.
Waarom had er een vergunning moeten zijn verleend?
De keuze voor een convenant als instrument waarmee afspraken werden gemaakt, is naar mijn mening al in de basis de verkeerde geweest, omdat hetzelfde onderwerp via een publiekrechtelijke weg had moeten zijn geregeld. Dus mét verplichte openbaarheid, inspraak, bestuurlijk toezicht (handhaving) en rechtsbescherming (bezwaar en beroep). Allemaal essentiële dingen die met een convenant niet geregeld kunnen worden. Dat is dan ook meteen de kern van de jurisprudentie die hierover gaat.
De vergunning zou verleend zijn aan een identificeerbare en verantwoordelijk te stellen aanvrager. De taken voor gemeente, politie en brandweer zijn in een publiekrechtelijke context goed te duiden. En in een vergunning zouden bovendien wettelijk afdwingbare voorschriften hebben gestaan over verkeer, veiligheid van gebruikte constructies en voor de omgeving, inzet hulpverleningsdiensten, geluidsbelasting, publiek (denk aan conflicterende of rivaliserende groepen), locatie, etcetera.
Feiten en afspraken
Over de feiten wordt van alles gezegd. Die staan dus nog niet vast, wat de media daar ook over schrijven op dit moment. Verder: er wáren geen afspraken over het vreugdevuur in Scheveningen: niet in een convenant en niet in een vergunning. Als en voor zover partijen het erover eens zouden zijn geweest dat die waren vastgelegd in het convenant dat openbaar is gemaakt, dan valt het op dat er nogal ruime formuleringen zijn gebruikt, dat er (vermoedelijk) anders is gebouwd dan wat er in 2016 is afgesproken en dat er op dit moment in het algemeen veel onduidelijk is over de feiten, over de inhoud van de afspraken en over de taken en verantwoordelijkheden van eenieder.
De Onderzoeksraad voor de Veiligheid zal en mag onderzoek verrichten voor zover het gaat over de veiligheid. Of en in hoeverre het aspect van de openbare orde daar nu onder valt, blijft vooralsnog in het midden. Desondanks zal het onderzoek een flinke klus zijn!
