nieuws

Branchering in bestemmingsplannen wordt steeds lastiger: detailhandel als dienst

13-02-2018

Brancheonderscheid in bestemmingsplannen vroeg altijd al een gedegen onderbouwing. Hoewel het nieuwe Bro (2008) explicieter tot uitdrukking bracht dat het onderscheid wel was toegestaan betekende dit niet dat daarmee branchering makkelijk werd. In zijn recente uitspraak van 30 januari 2018 heeft het Hof van Justitie van de EU aangegeven dat detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn (2006/123) van de EU.

Hierdoor valt detailhandel onder de toetsingscriteria voor vrij verkeer van diensten.
In deze uitspraak, die veel aandacht krijgt van experts, wordt ook de vraag behandeld in hoeverre het onderscheid tussen volumineuze en niet-volumineuze detailhandel en branchering in het algemeen, kan worden gemaakt in een bestemmingsplan.

Het Hof doet deze uitspraak naar aanleiding van vragen die zijn gesteld inzake de uitleg van de Dienstenrichtlijn in o.a. een beroepszaak die speelt in Appingedam. De Dienstenrichtlijn is vertaald in de Nederlandse Dienstenwet maar dit betekent niet dat de richtlijn niet meer van toepassing is. Het kan namelijk zijn dat de Nederlandse wetgeving niet goed is vertaald. Vandaar ook dat de Raad van State in bovengenoemde zaken het Hof van Justitie om uitleg heeft gevraagd over deze richtlijn.

Hoewel de Raad van State nog uitspraak gaat doen in de zaak Appingedam zou ten aanzien van de bestemmingsplanpraktijk al het volgende kunnen worden vastgesteld:

  • Een bestemmingsregeling of vergunningsstelsel mag ten aanzien van diensten niet afhankelijk worden gesteld van een bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag is. Dit is bijvoorbeeld ook expliciet verwoord in artikel 3.1.6 lid 4 Bro dat gaat over de onderzoeksverplichtingen in bestemmingsplannen ten aanzien van (de ladder van) duurzame verstedelijking;
  • Bovenstaande hoeft niet te betekenen dat een goede ruimtelijke ordening niet alsnog kan leiden tot territoriale beperkingen in de mogelijkheid van vestiging van bepaalde diensten. Bij diensten zoals detailhandel dient dan echter wel steeds expliciet te worden getoetst aan onderstaande drie criteria (die staan genoemd in artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn):
    • non-discriminatie
    • noodzakelijkheid
    • evenredigheid
  • Bovenstaande criteria worden in de toelichting op de Dienstenrichtlijn en de handreikingen nader uitgelegd:
    • Non-discriminatie betekent simpel gezegd dat het beschermen van bepaalde bedrijven of personen, om concurrentie te voorkomen, verboden is. Het verbieden van branches (bijvoorbeeld food/supermarkten of speelgoedwinkels) omdat er al genoeg van dit soort winkels zijn in een gemeente, is dus ten strengste verboden.
    • De noodzakelijkheidstoets geeft aan dat uitsluitend redenen ten aanzien van milieu, volksgezondheid of openbare veiligheid redenen kunnen zijn om (territoriale) beperkingen op te leggen. Daarbij wordt onder milieu ook het stedelijk milieu of de ruimtelijke ordening gevat. Parkeerproblematiek of geluidsoverlast kan dus een reden zijn om bepaalde verkeersaantrekkende detailhandel op een bepaalde plek aan banden te leggen.
    • Een verbod/regeling moet echter wel evenredig zijn tot het beoogde doel. Als de parkeerproblemen of geluidsoverlast dus op eniger wijze kunnen worden opgelost door het nemen van bepaalde maatregelen in de vorm van een extra parkeergarage of afscherming dan kan een algeheel verbod op vestiging van (een bepaalde vorm van) detailhandel op een bepaalde plek te zwaar zijn.

De hierboven genoemde voorbeelden t.a.v. parkeren of geluidhinder geven slechts een beperkt inzicht in wat nu wel en niet bij functietoedeling is toegestaan. Hoe dit arrest en de Dienstenrichtlijn ten aanzien van branchering vertaald gaat worden in concrete gevallen zal in de loop der tijd hopelijk duidelijker worden door jurisprudentie. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zal nu dus eerst een uitspraak gaan doen in de zaak Appingedam.

Duidelijk is wel dat de functietoedeling in bestemmingsplannen t.a.v. detailhandelsbranches door dit arrest nog zorgvuldiger zal moeten worden onderbouwd. Vertrouwen op wat al eerder is gedaan in bestemmingsplannen of wat andere gemeenten al min of meer standaardmatig in hun bestemmingsplannen regelen is niet voldoende. Enerzijds omdat zorgvuldige afweging altijd nodig is maar anderzijds omdat eenieder door dit arrest weer extra gespitst is op bovengenoemde (algemene) rechtsbeginselen.

Meer van Omgevingsweb

Van onze partners

Hoofdlijnen van het Omgevingsrecht (tweede druk)

→ Lees meer

Cursus Detailhandel en ruimtelijke sturing

In één dag inzicht in recente detailhandelsontwikkelingen en hoe je hier via de ruimtelijke ordening in kan sturen.

→ Lees meer

Werken aan toekomstgerichte bestemmingsplannen

Deze praktische 1-daagse cursus geeft handvatten om nu al te werken met toekomstgerichte ruimtelijke plannen.

→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws. Word lid van onze gratis nieuwsbrief!

Schrijf je in