nieuws

Bouwtoezicht wordt wettelijk geprivatiseerd

17-05-2019

Waar het oud-minister Plasterk op 4 juli 2017 niet lukte de kritiek op de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in de Eerste Kamer weg te nemen, is het minister Ollongren op 14 mei 2019 wel gelukt de Eerste Kamer in te laten stemmen met de wet.

Het was lang onduidelijk of er een meerderheid zou zijn voor de wet die onder meer een oplevertoets introduceert en de positie van opdrachtgevers versterkt bij bouwfouten. De stevige kritiek betrof met name de vormgeving van de aansprakelijkheid, de waarschuwingsplicht en de rolverdeling tussen gemeente en kwaliteitsborger.

Inhoudelijk is de wet niet meer aangepast sinds 2017. Dat bleek ook niet meer nodig. De lange aanloop naar de stemming is door Ollongren gebruikt om met name de onduidelijkheden over de taakverdeling tussen opdrachtgevers, aannemers, kwaliteitsborgers, zbo en gemeenten weg te nemen en neer te leggen in het bestuursakkoord tussen de minister, de VNG, de G4, de G40 en de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht. Op 23 april jl. heeft in derde termijn nog een plenaire behandeling van het voorstel plaatsgevonden, naar aanleiding waarvan de minister op 10 mei 2019 in een brief de toetsingscriteria voor de monitoring van de implementatie en evaluatie van het wetsvoorstel nog verder heeft uitgewerkt. Zo bevat de brief de ambitie om voor 10% van de relevante vergunningaanvragen proefprojecten te starten en is als criterium voor de monitoring opgenomen dat er uit die proefprojecten geen onoverkomelijke knelpunten naar voren mogen komen.

Het zou, in de woorden van Ollongren, ‘onverantwoord’ zijn van de Eerste Kamer om het voorliggende wetsvoorstel alsnog af te wijzen, ‘gelet op de urgentie en noodzaak de bouwkwaliteit te verbeteren, het voorkomen van veiligheidsincidenten, de toenemende complexiteit in bouwwerken, de noodzakelijke verbetering van de positie van de consument, het brede draagvlak en het verzoek van gemeenten en bij de bouw betrokken partijen om aan de langdurige periode van onzekerheid een einde te maken.’ 1)

Bestuursakkoord neemt onduidelijkheden in de uitvoering weg

Met name het bestuursakkoord heeft tot een ommezwaai geleid in de Eerste Kamer. In de kern volgt uit het bestuursakkoord dat de praktische uitvoering wordt getoetst in proefprojecten, dat het Rijk 3 miljoen euro meebetaalt aan de kosten van de invoering van de wet, dat de inwerkingtreding wordt afgestemd op de Omgevingswet en de positie van de gemeente als bevoegd gezag is zeker gesteld. Het bestuursakkoord moet, aldus de Eerste Kamer, nu de ruimte krijgen en op gemeenten moet worden vertrouwd.

De nieuwe wet bevat twee hoofdelementen

Door de hervorming van het systeem van kwaliteitsborging zal de markt vanaf 2021 dus zelf verantwoordelijk zijn voor de door haar te realiseren kwaliteit. Gemeenten zullen bouwaanvragen niet langer preventief toetsen aan bouwtechnische voorschriften. Ook het gemeentelijk toezicht tijdens de bouw komt te vervallen. In plaats daarvan zal de vergunninghouder tijdens de bouw gebruik moeten maken van de private kwaliteitsborger. Repressief toezicht blijft mogelijk. In het bestuursakkoord is ook vastgelegd dat gemeenten bij een onvolledig dossier of bij gerede twijfel over de bouwkwaliteit verlenging van de onderzoeksperiode kunnen eisen, en dat ingebruikname in die tijd verboden is. Gemeenten boeten dus niet aan bevoegdheden in. Zowel tijdens als na de bouw kunnen zij op basis van signalen van de kwaliteitsborger interveniëren en desnoods de oplevering of de bouw stilleggen. Het bevoegd gezag behoudt haar bestaande handhavende bevoegdheden en de informatievoorziening aan het bevoegd gezag wordt verbeterd. De kwaliteitsborger vormt dus het surplus op de kwaliteitsimpuls die de wet regelt.

Naast dit publiekrechtelijk stelsel van toetsing en toezicht, vormt het tweede hoofdelement van de wet de voorgestelde wijziging van de aansprakelijkheidsregeling in artikel 7:758 lid 4 BW. Dit artikel bepaalt dat bij aanneming van bouwwerken ‘de aannemer aansprakelijk is voor gebreken die bij de oplevering van het werk niet zijn ontdekt, tenzij deze gebreken niet aan de aannemer zijn toe te rekenen. Van dit lid kan niet ten nadele van de opdrachtgever worden afgeweken, voor zover de opdrachtgever een natuurlijk persoon is die niet handelt in de uitoefening van een beroep of bedrijf. In andere gevallen kan van dit lid alleen ten nadele van de opdrachtgever worden afgeweken, indien dit uitdrukkelijk in de overeenkomst is opgenomen.’ Met deze aanscherping snijdt het mes aan twee kanten. Enerzijds zal de aannemer sneller geneigd zijn om tijdens de bouw al optredende gebreken te herstellen. Zo kan een achterhoedegevecht waarin de opdrachtgever gedwongen wordt om te procederen, worden voorkomen. Anderzijds zal de verbetering van de bewijspositie van de opdrachtgever een drempelverlagend effect hebben om herstel bij de rechter af te dwingen, als het onverhoopt toch zo ver moet komen.

Aannemelijkheidstoets behoort tot het verleden.

Gemeenten zullen bouwaanvragen straks niet langer preventief toetsen aan bouwtechnische voorschriften. Deze formele opdracht van artikel 2.10 aanhef en eerste lid, onderdeel a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, behelst de zogenaamde ‘aannemelijkheidstoets’: de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden (lees: de indieningsvereisten in de Regeling Omgevingsrecht) moeten het ‘naar het oordeel van het bevoegd gezag aannemelijk maken’ dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Alleen als die aannemelijkheid ontbreekt, moet de omgevingsvergunning worden geweigerd.

De beoordelingsruimte die dit artikel biedt, leidt tot verschillende toetsintensiteiten en daarmee ook tot discussies over de vraag wat ‘aannemelijk maken’ precies inhoudt. Een aanvraag die bestaat uit een eigenverklaring of een certificaat kan in ieder geval niet leiden tot het ‘aannemelijk zijn’ van een bouwplan. Meer dan ‘aannemelijk maken’ kan overigens ook niet worden verlangd van bevoegd gezag. Aannemelijk maken staat ver af van bewoording als ‘bewijzen’ of ‘aantonen.’ Desondanks leidt juist deze toets door het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht in veel gevallen tot een forse kwaliteitsverbetering van reeds ingediende bouwplannen. 2)

Hoe verhoudt dit zich tot nieuwe wet? Het wetsvoorstel introduceert een nieuw stelsel waarbij regels worden gesteld aan de wijze waarop de kwaliteitsborging bij bouwwerken dient te worden uitgevoerd zodat een ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ ontstaat bij bevoegd gezag dat het gerealiseerde bouwwerk voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Daarbij blijven de bouwtechnische voorschriften zelf – en die onder de Omgevingswet worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving – ongewijzigd. Het accent van het gemeentelijk toezicht verschuift dus naar de achterkant van het bouwproces, de gereedmelding. Bij de gereedmelding van het bouwwerk zal de aannemer moeten aantonen dat aan de regelgeving is voldaan door overlegging van een verklaring van de kwaliteitsborger aan bevoegd gezag dat het bouwwerk voldoet aan de wettelijke regels. Zonder die verklaring zal bevoegd gezag besluiten dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen.

Wet treedt in werking samen met de Omgevingswet

Het is een lange weg geweest en er is nog een lange weg te gaan. Er is een buitengewoon zorgvuldig invoeringstraject aangekondigd van pilots, monitoring van de implementatie en evaluatie. Desalniettemin wordt beoogd de wet per 1 januari 2021 al in werking te laten treden. Op den duur zal de wet voor een deel onderdeel worden van de Omgevingswet en voor een ander deel opgaan in het Besluit bouwwerken leefomgeving, waarin ook het huidige Bouwbesluit 2012 zal opgaan.


1) Eerste Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 453, N, p.6

2) Kritische beschouwing van het proefschrift “De preventieve en repressieve toetsing aan de bouwtechnische voorschriften in het publieke bouwrecht – Constructieve veiligheid nader beschouwd” Delft, 19 december 2017 Dr. ir. N.P.M. Scholten, Expertisecentrum Regelgeving Bouw, prof. ing. André Thomsen, emeritus-hoogleraar bouwkunde aan de TU Delft en adviseur van de Nederlandse Woonbond, prof. dr. ir. H.A.J. de Ridder, Hoogleraar Integraal Ontwerpen aan de Technische Universiteit Delft, mr. H. Barendrecht, Jurist Stadsontwikkeling Rotterdam.

https://www.omgevingsweb.nl/partners/royal-haskoningdhv

Meer van Omgevingsweb