Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb

Bouwen onder de Omgevingswet: een nieuwe systematiek met open einde

Op 26 april 2016 is de Omgevingswet 1) gepubliceerd in het Staatsblad. Uit de tekst volgt dat de systematiek uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) behouden blijft, waarbij bouwen in beginsel vergunningplichtig is. Op 3 juli 2018 is het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet 2) bij de Tweede kamer ingediend. De Invoeringswet Omgevingswet zal de Omgevingswet op een aantal punten wijzigen. Als de Invoeringswet Omgevingswet in deze vorm in werking treedt, zal de Omgevingswet zo gewijzigd worden dat bouwen in beginsel vergunningvrij wordt. De voornaamste reden voor deze nieuwe systematiek is het verminderen van de administratieve lasten voor zowel aanvrager als bevoegd gezag. Deze nieuwe systematiek kan echter ook gevolgen hebben voor de rechtszekerheid van de aanvrager. De vraag is of bij het wijzigen van de Omgevingswet daarmee voldoende rekening wordt gehouden. De Invoeringswet Omgevingswet zal in het najaar worden vastgesteld. In dit artikel ga ik in op de Invoeringswet Omgevingswet en welke consequenties de veranderingen kunnen hebben. Voor de juiste context beschrijf ik eerst het bouwen onder de Wabo.

18 oktober 2018

Nieuws & Achtergrond

1)

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2016-156.html

2)

https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/belangrijke-stap-naar-eenvoudiger-en-beter-omgevingsrecht

Bouwen onder de Wabo

Voor het bouwen van een bouwwerk is volgens artikel 2.1, eerste lid, en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning vereist. Bij een aanvraag moet de omgevingsvergunning voor bouwen door het bevoegd gezag worden verleend, tenzij er sprake is van één of meerdere weigeringsgronden van artikel 2.10, eerste lid, onder a t/m e, van de Wabo. In dat geval moet de omgevingsvergunning voor bouwen worden geweigerd. Dit is een limitatief-imperatief stelsel. Eén van de weigeringsgronden is strijd het bestemmingsplan (onder c). Indien de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, wordt volgens artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo de aanvraag tevens aangemerkt als een aanvraag voor handelen in strijd met het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, en onder c, van de Wabo. De aanvraag moet dan tevens worden getoetst aan artikel 2.12 van de Wabo.

Er bestaat een uitzondering op vergunningplicht voor bouwen. Bouwen is vergunningvrij indien het betrekking heeft op een van de gevallen genoemd in artikel 2 van

Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht

(hierna: het Bor). Indien het bouwen betrekking heeft op een van de gevallen genoemd in artikel 3 van Bijlage II bij het Bor, is alleen een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan vereist. Ongeacht of een omgevingsvergunning benodigd is, moet de aanvrager er zorg voor dragen dat zijn bouwwerk aan de vereisten van artikel 2.10, eerste lid van de Wabo voldoet. Voldoet het bouwwerk niet, dan loopt de aanvrager het risico op handhaving.

De Omgevingswet versie 26 april 2016

In de 2016-versie van de Omgevingswet komt de Wabo-systematiek terug, waarbij bouwen op basis van artikel 5.1, eerste lid en onder a, van de Omgevingswet in beginsel vergunningplichtig is. In dit artikel wordt in plaats van bouwen gesproken over een bouwactiviteit.

In het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: het Bbl) staan de gevallen genoemd waarin de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet nodig is. Het Bbl is één van de vier uitvoeringsbesluiten voor de Omgevingswet. In het Bbl staan ook technische voorschriften opgenomen. Het Bbl vormt samen met het omgevingsplan het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.

Vergelijkbaar met het limitatief-imperatief stelsel uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, kan en moet de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit worden geweigerd wanneer de aanvraag in strijd is met het Bbl of het omgevingsplan (artikel 5.20, tweede lid, en onder a en b, van de Omgevingswet). Voor het geval dat de aanvraag in strijd is met het omgevingsplan, heeft de Omgevingswet met artikel 5.17 een bepaling waarmee de aanvraag tevens wordt aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het omgevingsplan (een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit).

De omgevingswet na invoering van de Invoeringswet Omgevingswet

Met de Invoeringswet Omgevingswet wordt artikel 5.1 van de Omgevingswet gewijzigd. Dat artikel komt er dan als volgt uit te zien:

Artikel 5.1

Omgevingswet 26 april 2016

Omgevingswet na Invoeringswet Omgevingswet

Lid 1

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a.

Een bouwactiviteit

Een omgevingsplanactiviteit

b.

Een afwijkactiviteit

(..)

(..)

(..)

(..)

tenzij het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

tenzij het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

Lid 2

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a.

Een brandveilige gebruiksactiviteit

Een bouwactiviteit

(..)

(..)

(..)

voor zover het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

voor zover het betreft een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.

De technische bouwactiviteit

De omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit komt in artikel 5.1, tweede lid, en onder a, van de Omgevingswet te staan en daarmee op de plaats van de omgevingsvergunning voor een brandveilige gebruiksactiviteit. Het Bbl zal dan de gevallen gaan aanwijzen waarin een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit juist wel nodig is. Dat zal gebeuren in afdeling 2.3 van het Bbl. Deze afdeling is nu nog blanco, maar met het

Invoeringsbesluit Omgevingswet

zullen de gevallen verder uitgewerkt worden. Zoals blijkt uit de

Memorie van Toelichting

op de Invoeringswet Omgevingswet (hierna:

MvT

), zullen de gevallen waarschijnlijk de gebouwen zijn die vallen onder gevolgklasse 2 en 3 in de zin van de Wet kwaliteitsborging bouw. De Wet kwaliteitsborging bouw moet nog voor de Omgevingswet in werking treden. De gebouwen uit gevolgklasse 2 en 3 zijn gebouwen met een zwaarder risicoprofiel. Uit het Besluit kwaliteitsborging bouw moet gaan volgen welke gebouwen precies vallen onder gevolgklasse 2 en 3. Ook dit besluit moet echter nog uitgewerkt worden, maar gedacht kan worden aan een woongebouw met vier woonlagen (gevolgklasse 2) of een metrostation (gevolgklasse 3).

Daarnaast zal artikel 5.20 van de Omgevingswet zo gewijzigd worden dat een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit alleen nog maar kan en moet worden geweigerd indien de aanvraag niet voldoet aan het Bbl. Aangezien in het Bbl de gevallen zijn opgenomen wanneer een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit nodig is en de technische voorschriften geeft waaraan de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit moet worden getoetst, wordt de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ook wel aangemerkt als een omgevingsvergunning voor technische bouwactiviteit.

Een niet-technische bouwactiviteit is dan vergunningvrij, tenzij de bouwactiviteit in strijd is met het omgevingsplan. Dan is een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig. Deze regeling is min of meer vergelijkbaar met de regeling van artikel 3 van Bijlage II bij het Bor, met dien verstande dat artikel 3 van Bijlage II bij het Bor betrekking heeft op maar een beperkt aantal gevallen. Indien een technische bouwactiviteit in strijd is met het omgevingsplan, is overigens ook nog een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig. In dat geval zijn dus twee vergunningen nodig. Het is aan de aanvrager of de twee vergunningen tegelijk of na elkaar worden aangevraagd. In dat laatste geval kan de aanvrager ook de volgorde van de aanvraag bepalen.

Vermindering administratieve lasten

Uit de

MvT

blijkt dat de voornaamste reden voor dit nieuwe stelsel het verminderen van de administratieve lasten voor zowel aanvrager als bevoegd gezag is. De gedachte is dat voor een bouwactiviteit die duidelijk voldoet aan het omgevingsplan, toetsing door het bevoegd gezag aan het omgevingsplan achterwege kan blijven. Een niet-technische bouwactiviteit hoeft niet getoetst te worden aan de regels uit het Bbl. De initiatiefnemer zal in het geval dat toetsing aan het omgevingsplan of het Bbl achterwege kan blijven, minder gegevens hoeven aan te leveren.

Rechtszekerheid

Een voornaam kritiekpunt is dat de nieuwe systematiek minder rechtszekerheid voor de aanvrager tot gevolg kan hebben. Met de Invoeringswet Omgevingswet komt ook artikel 5.17 van de Omgevingswet te vervallen. Dat betekent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager wordt om te bepalen of de bouwactiviteit vergunningvrij is. De aanvrager zal dan goed moeten nagaan of de aanvraag niet in strijd is met het omgevingsplan en dat dus geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. Dat kan problematisch zijn, omdat het omgevingsplan open normen kan bevatten, die voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Hoe kan de aanvrager zeker weten dat hij de open normen goed interpreteert?

De aanvrager kan een bestuurlijk rechtsoordeel vragen van het bevoegd gezag. Het nadeel is dat een bestuurlijk rechtsoordeel volgens de huidige jurisprudentie van de Afdeling geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is (

ECLI:NL:RVS:2017:3331

). De situatie kan dan ontstaan dat het bevoegd gezag achteraf tot het inzicht komt dat de bouwactiviteit toch niet vergunningvrij is, en dat het bevoegd gezag vervolgens niet meewerkt aan een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Een eenmaal gebouwd bouwwerk staat er dan illegaal. Zo ontstaat voor de aanvrager een risico op handhaving.

Een bestuurlijk rechtsoordeel is dus nog niet de oplossing. De aanvrager kan het zekere voor het onzekere nemen door een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit aan te vragen. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. In feite ben je dan weer terug in de situatie dat bouwen in de meeste gevallen vergunningplichtig is.

Samenvatting

De systematiek voor bouwen zal bij de huidige stand van zaken veranderen onder de Omgevingswet. Het uitganspunt wordt dat niet-technische bouwactiviteiten vergunningvrij zijn. Het zal, indien de bouwactiviteit in strijd is met het omgevingsplan, de verantwoordelijkheid van de aanvrager worden een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit aan te vragen. Dat kan een probleem opleveren voor de rechtszekerheid, omdat de aanvrager deze inschatting moet maken en hij ook van mening kan zijn dat hij vergunningvrij mag bouwen. Nu de aanvrager meer verantwoordelijkheid krijgt en er verschillen van inzicht kunnen ontstaan, kunnen daarnaast ook de administratieve lasten toenemen. Het valt te bezien of de wetgever het bezwaar van de rechtszekerheid meeneemt in de uiteindelijke versie van de Invoeringswet Omgevingswet, of dat de jurisprudentie hierop zal inspelen. Wordt ongetwijfeld vervolgd!

Artikel delen