Zoals ik in mijn vorige blog reeds heb behandeld, dient aan de hand van de maximale planologische mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt, beoordeeld te worden of dat bestemmingsplan significante effecten kan hebben voor de waarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen.
Deze beoordeling vindt plaats in het kader van de voortoets en in het kader van de (eventueel noodzakelijke) passende beoordeling. Met het uitgangspunt dat aan de hand van de maximale planologische mogelijkheden beoordeeld dient te worden of sprake kan zijn van significante effecten op Natura 2000-gebieden, wordt erop gedoeld dat in deze beoordeling niet alleen moet worden gekeken naar hetgeen rechtens is toegestaan, maar ook naar het gebruik dat op grond van de flexibiliteitsbepalingen (op grond van uitwerkingsplichten, wijzigingsbevoegdheden en binnenplanse afwijkingsbevoegdheden) is toegelaten. Daarnaast dient er in de beoordeling van te worden uitgegaan dat zowel de rechtens toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden, als de gebruiksmogelijkheden op grond van de flexibiliteitsbepalingen gedurende de planperiode ten volle zullen worden benut (een worst case-benadering). Hierbij is niet relevant of het ten volle benutten van deze planologische mogelijkheden realistisch is.
Doorschuiven onderzoeksverplichting
In het verleden hebben meerdere planwetgevers geprobeerd aan het strikte regime van de Natura 2000-plantoets te ontsnappen door aan een wijzigingsbevoegdheid of een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die kan leiden tot grotere effecten op de aangewezen waarden in Natura 2000-gebieden, de voorwaarde te verbinden dat aan deze bevoegdheid pas toepassing kan worden gegeven, nadat door middel van nader onderzoek is komen vast te staan dat dit niet leidt tot grotere effecten op voornoemde waarden. Op deze wijze probeerde men met in achtneming van de Natura 2000-plantoets enige flexibiliteit te bieden.
De Raad van State accepteert dergelijke voorwaarden echter niet. De Raad van State heeft al vaak geoordeeld dat het doorschuiven van de onderzoeksverplichting niet is toegestaan. Met het opnemen van een dergelijke voorwaarde wordt volgens de Afdeling op voorhand immers niet de vereiste zekerheid verkregen dat de vaststelling van het bestemmingsplan (met daarin de flexibiliteitsbepalingen) niet zal leiden tot significante effecten op de aangewezen waarden in de relevante Natura 2000-gebieden.
Representatieve invulling maximale planologische mogelijkheden?
Gelet op de op grond van artikel 2.7 lid 1 van de Wnb vereiste zekerheid dat het plan niet leidt tot significante effecten op de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden is het de planwetgever niet toegestaan om bij de beoordeling van deze gevolgen uit te gaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Uitgangspunt is de theoretische worst case-benadering van de maximale planologische mogelijkheden. Hierbij is niet relevant of een dergelijke benadering, bijvoorbeeld gelet op de marktomstandigheden in de agrarische sector dan wel de (hogere) sectorale wetgeving, realistisch is. Indien het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat voor het vergroten van agrarische bouwvlakken, dan dient er in de voortoets en in de passende beoordeling van te worden uitgegaan dat binnen de planperiode op elk agrarisch bouwvlak gebruik zal worden gemaakt van deze wijzigingsbevoegdheid.
Bij de beoordeling van milieueffecten van de maximale planologische mogelijkheden lijkt vervolgens wel enige ruimte voor een representatie of aannemelijke invulling van de dieraantallen/de stalinvulling op deze vergrote bouwvlakken. De te beoordelen dieraantallen en diersoorten dienen representatief te zijn voor de maximale staloppervlakte binnen het vergrote agrarisch bouwvlak. Hierbij dient te worden voldaan aan de minimale oppervlakte-eisen per dier, zoals die voortkomen uit het dierenwelzijnsspoor.
Beperken maximale planologische mogelijkheden
In de praktijk wordt middels uiteenlopende planregelingen geprobeerd te borgen dat het bestemmingsplan niet meer mogelijk maakt dan wat in de voortoets dan wel de passende beoordeling is onderzocht. Voor bestemmingsplannen voor het buitengebied betekent dit meestal dat geborgd dient te zijn dat het bestemmingsplan planologisch niet meer mogelijk maakt dan de bestaande, planologische legale situatie voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan (de referentiesituatie). Indien een plan ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename in ammoniakdepositie, is geborgd dat het bestemmingsplan de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
Een veel gekozen oplossing ter beperking van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan is het 'op slot zetten' van de bestaande veehouderijen in het plangebied. Deze veehouderijen worden 'op slot gezet' door de maximaal te houden dieraantallen, diersoorten, dierplaatsen en/of de maximale oppervlakte aan gebouwen die ten behoeve van de veehouderij mag worden gebruikt, in de planregels te borgen. Middels deze ruimtelijke relevante regelingen wordt de (stal)capaciteit bevroren.
Het 'op slot zetten' van de veehouderij heeft naar onze mening drie nadelen. In de eerste plaats is een dergelijke planregeling niet dynamisch en zou deze in de weg kunnen staan aan verduurzaming. Verduurzaming in de sector gaat immers meestal gepaard met een uitbreiding van de bedrijfsvoering. Ten tweede dwingt een dergelijke planregeling, die geen ontwikkelingsmogelijkheden biedt, tot separate planologische trajecten (postzegelplannen) voor het alsnog mogelijk maken van ontwikkelingen. Tot slot kunnen aan het 'op slot zetten' van veehouderijen planschaderisico's verbonden zijn.
De laatste tijd zien we dat in bestemmingsplannen voor het buitengebied vaak wordt gewerkt met gebruiksverboden, bouwregels en/of doeleindenomschrijvingen, die (trachten te) borgen dat de ammoniakemissie of -depositie van agrarische bedrijven op de relevante Natura 2000-gebieden (per saldo) niet mag toenemen ten opzichte van de ammoniakemissie of -depositie in de referentiesituatie.
Een bestemmingsplanregel die voorkomt dat de ammoniakemissie toeneemt, voorkomt strikt genomen niet dat het bestemmingsplan geen significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben. Een gelijkblijvende emissie betekent immers niet zonder meer dat de ammoniakdepositie ten gevolge van het plan niet toeneemt. Een emissiepuntverplaatsing (in de richting van een Natura 2000-gebied) zou immers bij een gelijkblijvende ammoniakemissie kunnen leiden tot een toename in de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden. Gelet hierop heeft het de voorkeur de ammoniakdepositie te regelen. Het is voorts zaak te regelen dat het 'depositieslot' niet enkel betrekking heeft op de ammoniakdepositie die afkomstig is van de stallen zelf. De ammoniakdepositie van het agrarisch bedrijf als zodanig (het gebruik van de gronden buiten de stallen incluis) moet zijn gereguleerd, willen significante effecten op Natura 2000-gebieden uitgesloten kunnen worden. Hierbij moet worden gedacht aan beweiding, bemesting alsmede aan de opslag van mest.
Deze laatste soort planregeling bevriest aldus de ammoniakdepositie van veehouderijen, maar maakt het toch mogelijk dat veehouderijen, zolang geen sprake is van een uitbreiding in ammoniakemissie of ammoniakdepositie, uitbreiden in dieraantallen. Deze uitbreiding kan worden bewerkstelligd door gebruik te maken van schonere stalsysteemtechnieken; stalsysteemtechnieken met een lagere ammoniakemissiefactor. Op deze wijze kan de geboekte emissiewinst worden ingezet ten behoeve van groei in dieraantallen.
Onmogelijkheden beperking maximale planologische mogelijkheden
De Afdeling heeft in het verleden veel planregelingen die tot doel hadden de maximale planologische mogelijkheden te beperken, niet geaccepteerd. Hierbij moet worden gedacht aan planregelingen die het toezicht op de naleving van de Nbw (oud) doorkruisten (een gebruiksverbod dat gebruik verbood waarvoor een Nbw-vergunning was vereist en waarvoor deze niet was verleend). Verder moet worden gedacht aan planregelingen die de aanhaakregeling uit de Nbw (oud) doorkruisen (een bouwregel die de verlening van de omgevingsvergunning bouwen afhankelijk maakt van de toetsing aan de Nbw (oud)).
In een ander bestemmingsplan dat niet 'Raad van State-proof' bleek te zijn, had de planwetgever een gebruiksverbod geformuleerd inhoudende een verbod gronden en opstallen te gebruiken op een wijze die leidt tot een toename in stikstofdepositie. De planwetgever had een uitzondering op dit gebruiksverbod geformuleerd voor binnen de planperiode te verlenen Nbw-vergunningen. De Afdeling oordeelde dat het bestemmingsplan aldus ontwikkelingsmogelijkheden bood die niet waren bezien in de passende beoordeling van het bestemmingsplan. Voor de definitie van een toename van stikstofdepositie had de raad aansluiting gezocht bij de peildata die gelden voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden. Van strijdig gebruik was voorts geen sprake, indien in stofdepositie niet werd toegenomen ten opzichte van het milieurechtelijk vergunde gebruik ten tijde van de aanwijzing van de relevante Natura 2000-gebieden. Op deze wijze maakte het bestemmingsplan echter meer mogelijk dan in de bestaande, planologisch legale situatie direct voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan (de referentiesituatie in het kader van artikel 2.7 lid 1 van de Wnb). Nu de raad hiernaar geen onderzoek had gedaan in de passende beoordeling kon ook hierom niet worden uitgesloten dat het bestemmingsplan geen significante verstorende effecten had.
De Afdeling heeft ten slotte een 'gatenkaasbestemmingsplan' voor het buitengebied niet geaccepteerd. In dit bestemmingsplan waren circa honderd bestaande veehouderijen omwille van de stikstofproblematiek buiten het plangebied gehouden. Aldus werd een inhoudelijk besluit dat beperkingen voor de bestaande veehouderijen met zich bracht, voorkomen. De Afdeling stelde vast dat de raad een kernfunctie van het buitengebied categoraal buiten het plan had gelaten en voorts dat de bedrijven op grond van het voor hen (nog steeds) geldende bestemmingsplan nog uitbreidingsmogelijkheden hadden. Het voorgaande verdraagt zich niet met de goede ruimtelijke ordening, aldus de Afdeling.
To be continued
In mijn volgende (en tevens laatste blog in deze serie) zal ik stilstaan bij de doorwerking van het PAS in de Natura 2000-plantoets.
Lees ook:
