De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 januari 2022 in werking. Dit heeft veel gevolgen voor het omgevingsrecht en het levert daarom diverse vragen op in de praktijk. Op Omgevingsweb vindt u de meest recente ontwikkelingen terug en ook professionals uit het veld worden aangemoedigd om hierover te berichten. Vandaag leest u een bijdrage van Sietske de Wijs, juridisch beleidsadviseur fysieke leefomgeving bij de gemeente Staphorst. Onder de Omgevingswet blijft het voor het bestuursorgaan in bepaalde gevallen mogelijk om bij de vergunningverlening maatwerkregels en -voorschriften te stellen. Dit leidt tot een risico van precedentwerking: als een bestuursorgaan eenmaal een regel heeft gesteld - is zij daaraan in het volgende geval ook gehouden?
Sinds ik voor gemeenten werk, kom ik met enige regelmaat tegen dat inwoners een beroep doen op precedentwerking en dat een bestuursorgaan voor precedentwerking op zijn hoede is. Inwoners refereren aan precedentwerking, omdat zij dezelfde behandeling of eenzelfde besluit willen als een buurman. Een bestuursorgaan wil nog wel eens, uit angst voor precedentwerking, van een bepaalde oplossing afzien. Is een beroep op precedentwerking, of de angst voor precedentwerking, steeds terecht? Ligt het gevaar voor precedentwerking daadwerkelijk zo snel op de loer? En wordt dit gevaar groter als in 2022 de Omgevingswet in werking treedt? Dat zijn vragen die leven in de gemeentelijke praktijk. Dit artikel levert aan de beantwoording van die vragen een bijdrage. Mijn conclusie daarbij is dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nóg belangrijker worden.
De term ‘precedent’ is afkomstig van het Latijnse woord ‘praecedere’. Dit betekent zoveel als ‘voorgaan’ of ‘voorafgaan’ [1]. Precedentwerking komt in verschillende hoedanigheden voor. Zo spreekt men ten aanzien van rechterlijke uitspraken van een precedent wanneer een rechterlijke uitspraak van belang kan zijn voor latere gevallen [2]. In de gemeentelijke praktijk gaat het vaak om een besluit van het college van B&W of de gemeenteraad, waarop een inwoner zich beroept en waarbij de inwoner in kwestie verwacht om, vanwege dezelfde omstandigheden, hetzelfde besluit te krijgen [3].
Het is belangrijk om in de praktijk een beroep op precedentwerking te onderscheiden van een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel heeft, anders dan precedentwerking, een basis in de Grondwet (artikel 1): gelijke gevallen worden gelijk behandeld, en ongelijke gevallen worden ongelijk behandeld al naar gelang de mate van verschil [4].
Er zijn ook overeenkomsten. Zo speelt bij beide de vraag wanneer gevallen zodanig gelijk zijn dat een verschillende behandeling niet meer geoorloofd is [5]. Over het antwoord op deze vraag verschillen dan weer de meningen. Zo wordt enerzijds betoogd dat situaties nooit gelijk zijn, een verzoek aan een bestuursorgaan altijd specifiek is en omstandigheden altijd net even anders zijn [6]. Anderzijds wordt betoogd dat er voor een gelijke behandeling (louter) moet worden gekeken naar het overeenkomen van relevante aspecten, omdat volstrekt identieke gevallen zich in de maatschappelijke werkelijkheid niet voordoen. Bij deze gedachte is differentiatie wel toegestaan, maar moet zij zakelijk verantwoord en gemotiveerd plaatsvinden [7].
Zelf neig ik naar de gedachte dat situaties nooit gelijk zijn. Hieraan leg ik ten grondslag dat een beroep op precedentwerking, dan wel het gelijkheidsbeginsel, in de jurisprudentie zeer zelden slaagt. Daarnaast zijn omstandigheden in mijn beleving gelijk of ongelijk, en zijn vergelijkbare omstandigheden (omstandigheden waarbij relevante aspecten overeenkomen, maar die niet exact gelijk zijn) dus eigenlijk ongelijke omstandigheden.
Onder de Omgevingswet zal er, naar het lijkt meer dan nu, worden gewerkt met zorgplichten. Een voorbeeld hiervan is artikel 1.6 van de Omgevingswet [8]: eenieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving. Zorgplichtbepalingen zorgen mede voor gewenste deregulering en flexibiliteit, aldus het gedachtegoed van de Omgevingswet. Daarnaast benadrukken zorgplichtbepalingen het belang van eigen verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer [9].
Onder de Omgevingswet blijft het voor een bestuursorgaan mogelijk om de zorgplichtbepalingen in te vullen – en daarmee concreet te maken. Dit kan door het opnemen van voorschriften bij de vergunning of door het stellen van maatwerkregels en -voorschriften. Dit is mogelijk voor zover algemene regels dit toestaan [10]. Ik verwacht dat bestuursorganen, zeker in het begin van inwerkingtreding van de Omgevingswet als de zorgplichtbepalingen nog nauwelijks door jurisprudentie zijn ingevuld, gebruik zullen maken van vergunningvoorschriften en maatwerkregels en -voorschriften.
Het opnemen van vergunningvoorschriften en het stellen van (met name) maatwerkvoorschriften, of te wel het leveren van maatwerk, kan een beroep op precedentwerking (inwoners) of de angst voor precedentwerking (bestuursorgaan) vergroten [11]. Als een bestuursorgaan bij inrichting A bepaalde vergunning- of maatwerkvoorschriften stelt, is zij daaraan dan niet ook gehouden bij inrichting B?
Als ik kijk naar de huidige stand van de jurisprudentie en gelet op mijn eerdere opvatting dat vergelijkbare gevallen eigenlijk ongelijke gevallen zijn, denk ik dat het zo’n vaart niet zal lopen.
Wel ben ik met collega-juristen van mening dat bepaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.’s) uit de Awb bij maatwerk belangrijk zijn [12] en ik durf daarbij te stellen – en derhalve toe te voegen – dat het belang van deze a.b.b.b.’s onder de Omgevingswet toeneemt. Ik doel dan met name op het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb) en het logischerwijs daarbij horende zorgvuldigheidsbeginsel (o.a. artikel 3:2 Awb). Het motiveringsbeginsel houdt in dat een bestuursorgaan zijn besluiten deugdelijk, daadkrachtig motiveert [13]. Het zorgvuldigheidsbeginsel duidt onder andere op een onderzoeksplicht van het bestuursorgaan en houdt in dat een bestuursorgaan zelf de kennis opdoet die nodig is voor het gebruik van zijn bevoegdheid [14].
Om onder de Omgevingswet meer maatwerk te leveren door het opnemen van vergunningvoorschriften en het stellen van maatwerkvoorschriften, moet een bestuursorgaan in toenemende mate onderbouwen waarom een onderhavig geval niet lijkt op eerdere gevallen, en waarom specifieke vergunning- of maatwerkvoorschriften in een onderhavige geval gerechtvaardigd zijn. Hierom moet een bestuursorgaan zich nog meer inspannen in het kader van het motiveringsbeginsel. En om dat te doen, moet het bestuursorgaan zeer waarschijnlijk ook nóg meer gegevens vergaren in het kader van het zorgvuldigheidsbeginsel.
In mijn optiek doet precedentwerking zich niet snel voor, ook onder de Omgevingswet niet. Wel moet het bestuursorgaan zich nóg meer gaan inspannen in het kader van het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Bij een risico op precedentwerking gaan vanaf 2022 de Omgevingswet en de Awb derhalve hand in hand.
[1] Teuben, in: Rechtersregelingen in het burgerlijk (proces) recht (BPP nr. II) 2004/7.2.
[2] Idem.
[3] Georgopoulou 2018.
[4] ‘Algemene beginselen van behoorlijk bestuur – 3b. Gelijkheidsbeginsel’.
[5] Belinfante & De Reede / Dragstra e.a. 2015, p. 269.
[6] Georgopoulou 2018.
[7] Belinfante & De Reede / Dragstra e.a. 2015, p. 269.
[8] Tubbing 2020, p. 21-22.
[9] Idem.
[10] Tubbing 2020, p. 22; ‘Verschil maatwerkvoorschrift en maatwerkregel’, www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. Zie art. 4.5 Omgevingswet (Maatwerkvoorschriften) en art. 4.6 Omgevingswet (Maatwerkregels).
[11] Georgopoulou 2018.
[12] Zie bijvoorbeeld: Neuteboom-Klink, Van Tienen & Bootsma 2019; Georgopoulou 2018.
[13] Bröring, De Graaf e.a. 2016, p. 347.
[14] Bröring, De Graaf e.a. 2016, p. 280, 312-313.
Literatuur
Belinfante & De Reede / Dragstra e.a. 2015
A.D. Belinfante & J.L. de Reede / L. Dragstra e.a., Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 269.
Bröring, De Graaf e.a. 2016
H.E. Bröring, K.J. de Graaf e.a. Bestuursrecht 1 – Systeem, Bevoegdheid, Bevoegdheidsuitoefening en Handhaving’, Den Haag: Boom Juridisch 2016, p. 280, 312-313, 347.
Tubbing 2020
A.Tubbing, Toezicht en handhaving met de Omgevingswet, Van Leijen Academie 2020, p. 21-22.
(Tijdschrift) artikelen
Teuben, in: Rechtersregelingen in het Burgerlijk (proces) recht (BPP nr. II) 2004/7.2
K. Teuben, ‘7.2 Precedenten, precedentwerking en precedentbinding’, in: Rechtersregelingen in het Burgerlijk (proces)recht (BPP nr. II) 2004/7.2 (online via www.kluwernavigator.nl, bijgewerkt tot 2 december 2004). Geraadpleegd op 7 juli 2020.
Websites
Georgopoulou 2018
P. Georgopoulou, ‘Bang voor precedentwerking’, VNG november 2018, www.vng.nl. Geraadpleegd op 7 juli 2020.
Neuteboom-Klink, Van Tienen & Bootsma 2019
M. Neuteboom – Klink, F. van Tienen en J. Bootsma, ‘Maatwerk met de Awb’, Pels Reijcken – Blog Bestuursrecht 19 december 2019, www.blogbestuursrecht.nl. Geraadpleegd op 8 augustus 2020.
‘Verschil maatwerkvoorschrift en maatwerkregel’, Aan de slag met de Omgevingswet, www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl. Geraadpleegd op 8 augustus 2020.
‘Algemene beginselen van behoorlijk bestuur – 3b. Gelijkheidsbeginsel’, Infomil, www.infomil.nl. Geraadpleegd op 26 juli 2020.
