Veehouders die hun veestapel willen uitbreiden moeten op grond van artikel 19d, eerste lid, Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) een vergunning aanvragen indien hun bedrijfsvoering invloed kan hebben op ammoniakgevoelige habitats in nabij gelegen Natura 2000-gebieden. Die vergunning is vereist omdat de uitbreiding niet de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied mogen verslechteren of een significant verstorend effect mogen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of andere handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Voor uitbreiding van de veestapel gaat het met name om projecten of andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor ammoniakgevoelige habitats in deze Natura 2000-gebieden. Indien ten gevolge van een dergelijk project of andere handeling sprake is van een verslechtering of een significant verstorend effect, dan moet de vergunning worden geweigerd, tenzij door middel van mitigerende of compenserende maatregelen deze effecten worden geneutraliseerd.
Artikel 19f Nbw 1998 bepaalt dat voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer een passende beoordeling maakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid Nbw 1998 van dat gebied.
Artikel 19f Nbw 1998 heeft alleen betrekking op projecten en niet op andere handelingen. In dit artikel zal ik niet (uitgebreid) ingaan op het onderscheid tussen deze twee begrippen, aangezien dat voor mijn onderwerp in mijn visie (toch) minder relevant blijkt te zijn. Ik verwijs hiervoor naar het artikel van Jacqueline Zijlmans
[2]
.
Hoewel initiatiefnemer bij uitbreiding van de veestapel de keuze heeft om hetzij een all-inclusive Wabovergunning aan te vragen dus gelijktijdig een omgevingsvergunning voor zowel de bouw van een nieuwe stal, als voor de milieuaspecten, als voor de Nbw 1998 blijkt uit mijn praktijk bij de behandeling van honderden bezwaarschriften en uit de vele jurisprudentie dat initiatiefnemer, alvorens hij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ten behoeve van de voorgenomen uitbreiding van de stal bij burgemeester en wethouders indient, hij eerst een vergunning bij gedeputeerde staten aanvraagt op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw.
Alle provincies hebben hiervoor een aanvraagformulier vastgesteld. Op het aanvraagformulier is vermeld dat de aanvraag wordt ingediend voor ´het project uitbreiding dieraantallen. Dit verwijst naar het project in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998. De aanvraag is daarmee gericht op het project uitbreiding van dieraantallen. Dit is naar mijn mening van wezenlijk belang voor het vervolg. En uitdrukkelijk merk ik hierbij op dat naar mijn oordeel de aanvraag niet alleen betrekking heeft uitbreiding van dieraantallen in een nieuwe stal. Wat misverstanden kan oproepen is dat er provincies zijn die het vervolgens in hun formulieren over de inrichting hebben. En juridisch horen de weilanden niet tot de inrichting. Bij de aanvraag verstrekt de initiatiefnemer informatie over de nieuw te bouwen stal, aangezien het voor de vergunningaanvraag op grond van de Nbw 1998 vereist is te weten hoeveel ammoniakemissie vanuit de stal in de lucht zal komen, maar tevens wordt aangegeven of er tevens gedurende een deel van het jaar beweiding plaatsvindt. Uit deze informatie kan naar mijn mening niet worden gesteld dat de aanvraag beperkt moet blijven tot het stal gedeelte.
In het door de provincies vastgestelde aanvraagformulier voor een artikel 19d, eerste lid, Nbw-vergunning wordt dus informatie gevraagd met betrekking tot het project tot het uitbreiden van de veestapel.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is de aanvraag voor een artikel 19d, eerste lid, Nbw vergunning echter gericht op uitbreiding van de veestapel door het oprichten van nieuwe dierenverblijven. De aanvraag is volgens de Afdeling niet gericht op beweiden van vee en/of op mestuitrijden
[3]
. De Afdeling stelt daarbij vast dat het uitrijden van mest geen onderdeel is van het aangevraagde project, nu dit project uitsluitend betrekking heeft op de uitbreiding van de veehouderij met een stal voor melkrundvee. Uitrijden van mest op de bij de melkveehouderij behorende gronden is niet noodzakelijk nu er voor de afvoer van de mest alternatieven zijn, zoals de verwerking hiervan op een andere locatie. Dit betekent dat het uitrijden van mest, aldus de Afdeling, dan ook niet als één project met het houden van vee behoeft te worden aangevraagd en vergund. Bij het aanvragen van een Nbw-vergunning waarbij, na vergunningverlening op grond van de Nb-wet, een Wabo omgevingsvergunning zal worden aangevraagd voor de bouw van een nieuwe stal, respectievelijk voor de uitbreiding van een bestaande stal, blijven eventuele gevolgen voor beweiden en het uitrijden van mest en deze vervolgens op of in de bodem te brengen, dan ook buiten beschouwing van de Afdeling. De vraag is of dit, mede gelet op het aanvraagformulier, een juiste benadering is.
Uitspraak voorzieningenrechter
Op 1 mei 2015 heeft de Voorzieningenrechter van de Raad van State van de Afdeling bestuursrechtspraak een verzoek van de Coöperatie Mob en de Vereniging Leefmilieu om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen
[4]
. De Mob had een verzoek om handhaving ingediend voor het beweiden en het uitrijden van mest aangezien hiervoor geen vergunning was verleend op grond van de Nbw 1998.
Hoewel het verzoek voor beweiden tijdens de behandeling is ingetrokken, betrek ik deze activiteit wel in dit artikel.
De Voorzieningenrechter overweegt dat de bedrijfsactiviteiten zijn gewijzigd en dat deze wijzigingen kunnen zien op het uitrijden van mest. Niet in geschil is dat een eventuele toename van stikstofdepositie als gevolg van de wijzigingen van de bedrijfsactiviteiten inzake het uitrijden van de mest, betrekking heeft op een klein deel van de totale bedrijfsactiviteiten. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat een voortzetting van de bedrijfsactiviteiten tot aan de uitspraak in hoofdzaak slechts in beperkte mate nadelige gevolgen zou kunnen hebben voor de kwaliteit van de betrokken Natura 2000-gebieden ten opzichte van de van belang zijnde bedrijfsactiviteiten waarvoor toestemming bestond op de relevante referentiedata. Daarentegen heeft handhavend optreden gedurende deze periode gevolgen voor de gehele bedrijfsvoering van de betrokken agrariërs.
De Voorzieningenrechter wijst het verzoek vervolgens af.
Vraagstelling
Gelet op deze uitspraken en de uitspraak in voorlopige voorziening, lijkt het erop dat het onderscheid tussen een vergunning aanvragen voor het project uitbreiding veestapel waarbij alleen naar de gevolgen voor ammoniak gevoelige habitats vanuit dierenverblijven wordt gekeken, gehandhaafd blijft. Beweiden en mestuitrijden worden (nog steeds) niet als onderdeel van dat project aangemerkt. Wel blijft de mogelijkheid open dat de Afdeling beweiden en mestuitrijden als een project of als andere plannen zal gaan aanmerken als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, Nbw 1998. Opgemerkt wordt dat in artikel 19f Nbw 1998 niet wordt gesproken over andere handelingen.
De vraag is of deze benadering juist is.
De vraag moet naar mijn mening zijn of bij uitbreiding van de veestapel de daarbij voorkomende activiteiten volledig- of deelopstallen, beweiden en bemesten aangemerkt moeten worden als één project. Als dat niet het geval is moet per activiteit worden nagegaan of er sprake is van een project, een andere handeling of geen van beide.
Vallen de activiteiten wel onder een project of andere handeling, dan dient te worden nagegaan of de (deel)activiteiten de habitats in Natura 2000-gebieden kunnen verslechteren, respectievelijk significante gevolgen kunnen hebben voor ammoniakgevoelige habitats als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998, respectievelijk de HRL.
Recente ontwikkeling regelgeving
Voordat ik op de vraagstelling in ga, is van het belang op te merken dat de minister van EZ op de aangehaalde uitspraak in voorlopige voorziening heeft ingespeeld door op 9 februari 2016 het Besluit weiden van vee en gebruik van meststoffen vast te stellen. Dit besluit is inmiddels in werking getreden
[5]
.
Door dit besluit wordt het Besluit vergunningverlening Natuurbeschermingswet 1998 gewijzigd door toevoeging van artikel 3a. Dit artikel bepaalt dat het verbod in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 niet van toepassing is op het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen. Met andere woorden: daar geldt geen vergunningplicht voor op grond van de Nbw 1998. De strekking van dat besluit is dat er bij deze activiteiten geen sprake is van een verslechtering, respectievelijk van significante gevolgen, als bedoeld in art. 19d, eerste lid, Nbw.
De Raad van State Afdeling advisering is in haar advies bijzonder kritisch over dit Besluit
[6]
.
De Afdeling onderschrijft dat de onduidelijkheid over de vraag of beweiden of bemesten vergunningplichtig is of als bestaand gebruik vrijgesteld is, tot ongewenste lasten kan leiden voor zowel bestuursorganen als agrariërs. Indien dit het geval is kan hierin aanleiding worden gevonden om door middel van nieuwe regelgeving duidelijkheid te scheppen.
De Afdeling adviseert het voorstel nader te motiveren en in het bijzonder te onderzoeken in hoeverre het beweiden en bemesten significante gevolgen kan hebben in de zin van artikel 6, derde lid, van de HBR en met het oog daarop het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen. Voorts adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de samenhang met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) systematiek. De Afdeling acht ten slotte overleg met de Europese Commissie aangewezen en adviseert het ontwerpbesluit voor te leggen aan landbouw-, natuur- en milieuorganisaties.
De minister heeft hierop de toelichting bij het besluit aangepast, maar de regeling in stand gelaten. Er is wel overleg geweest met de Europese Commissie.
Daarnaast is de Regeling ammoniak en veehouderij met ingang van 1 juli 2015 gewijzigd. In de Nota van toelichting van deze nieuwe Regeling is aandacht besteed aan beweiden
[7]
.
Zelfstandige activiteiten of onlosmakelijk onderdeel van de gehele activiteit?
Een belangrijke vraag is of beweiden en mestuitrijden als zelfstandige activiteiten moeten worden aangemerkt of dat deze activiteiten een onlosmakelijk onderdeel zijn van de activiteit uitbreiding van de veestapel.
Om na te gaan of beweiden en mestuitrijden zelfstandige projecten zijn of dat beide activiteiten een onlosmakelijk onderdeel zijn van het voornemen om de veestapel uit te breiden, wordt eerst stilgestaan bij de afzonderlijke stappen die moeten worden genomen voordat de veestapel kan worden uitgebreid.
Het voornemen tot uitbreiding leidt ertoe dat soms een bestaande stal wordt uitgebreid, maar in de regel wordt er een compleet nieuwe stal gebouwd. In beide gevallen moet er aan de regelgeving worden voldaan en die schrijven voor dat de best beschikbare technieken (BBT) moeten worden toegepast. Voor stallen (dierenverblijven) betekent dit dat deze moeten voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting dierenverblijven, hierna Beh (tot 1 juli 2015 Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderijen, hierna Bahv). Daarnaast is de Regeling ammoniak en veehouderij, hierna Rav, van groot belang.
Aangezien alle jurisprudentie nog is gebaseerd op het Bahv wordt in dit artikel gerelateerd aan dit Besluit, tenzij anders is aangegeven.
In het Bahv is voor de meeste onderscheiden diersoorten de maximale ammoniak emissiefactor per dier vastgesteld in relatie tot de huisvesting, bijvoorbeeld bestaande stallen, loopstallen, grupstallen, enz. In een bijlage van de Rav zijn heel veel staltypes opgenomen, waarvan inmiddels is berekend, respectievelijk gemeten, wat de maximale ammoniakfactor per dier in die stal is. Die factor moet per definitie lager zijn dan de ammoniakfactor die voor bestaande stallen per diersoort in het Bahv is opgenomen. Immers de verplichte BBT-technieken moeten leiden tot aanzienlijke reductie van de ammoniakfactor per dier. Voor elk van deze stal is de zogenaamde Rav-code per diersoort vastgesteld. Vermenigvuldig die met het aantal dieren dat na de uitbreiding wordt gehouden en de totale ammoniakemissie vanuit de stal is bekend.
Voor nieuwe stallen, waarvoor nog geen Rav-code is vastgesteld, moet eerst de procedure voor een proefstal worden gevolgd welke is vastgesteld in de Rav.
Die procedure is als volgt.
De veehouder laat een nieuwe stal ontwerpen waarin de nieuwste BBT zijn verwerkt van luchtwassers tot aangepaste vloeren ed.
Hij stuurt het ontwerp met bijlagen naar de minister met het verzoek om de ammoniak emissiefactor per diersoort voor het nieuwe stalsysteem vast te stellen.
Bij een aanvraag voor nieuwe staltechnieken laat de minister zich adviseren door de Technische adviescommissie Regeling ammoniak veehouderijen (Tac-Rav). Deze commissie beoordeelt op basis van de aangeleverde gegevens de ammoniak emissie-reducerende werking van de nieuwe techniek(en).
De Tac-Rav adviseert de minister om aan de hand van de berekeningen een zogenaamde proef- of bijzondere emissiefactor per dier vast te stellen die geldt voor dit specifieke stalsysteem. De minister neemt dit advies over en legt dit vast in een beschikking. Op deze wijze mogen maximaal vier nieuwe proefstallen worden gebouwd (met dus vier beschikkingen van de minister). Indien de proefstallen potentieel veel emissiereducerende werking lijken te hebben, kan de minister een zogenaamde voorlopige emissiefactor vaststellen. Deze factor bevat een veiligheidsmarge ten opzichte van de proefstallen en wordt opgenomen in bijlage 1 van de Rav met eindnoot 19. De fabrikant kan op basis van deze factor het systeem vermarkten. Zijn de proefstallen gebouwd, dan moeten de uitgevoerde berekeningen door representatieve metingen binnen twee jaar worden onderzocht. Op grond van die metingen wordt uiteindelijk de definitieve Rav-code voor deze nieuwe stallen vastgesteld en opgenomen in de bijlage bij de Rav. Mocht uiteindelijk blijken dat het stalsysteem beter presteert dan de eerder berekende waarden, dan mag de veehouder bij eventuele aanpassingen aan zijn bedrijf rekenen met een lagere factor. Valt de uiteindelijke factor hoger uit, dan mag gerekend worden met de eerder afgegeven factoren.
Van groot belang is nog om na te gaan hoe de Tac-Rav tewerk gaat.
De Tac-Rav laat zich adviseren door deskundigen, waaronder Livestock Research, onderdeel van de Universiteit Wageningen en het is een wetenschappelijk onderzoeksinstelling die wereldwijd faam heeft opgebouwd op dit terrein.
De emissiefactor die per dier die door de Tac-Rav wordt berekend is afgestemd op het stalsysteem met de emissie-reducerende technieken. Maar wat betekent dat nu precies?
Wageningen UR Livestock Research heeft veel wetenschappelijke onderzoek op dit terrein in opdracht van de minister uitgevoerd. In februari 2014 is het onderzoeksrapport Actualisering ammoniakemissiefactoren rundvee: advies voor aanpassing in de Regeling ammoniak en veehouderij uitgebracht (rapport nr. 744). Dit actualiteitsonderzoek volgt bijvoorbeeld op rapport 70 uit 2009 Methodiek voor berekening van ammoniakemissie uit de landbouw in Nederland.
In het rapport nr. 70 van 2009 wordt onderscheid gemaakt tussen permanent opstallen en beperkt weiden. Bij het vaststellen van de emissiefactor voor het betreffende stalsysteem door de minister wordt gekeken naar het stalsysteem en wordt rekening gehouden met permanent opstallen dan wel met beperkt beweiden. Zoals gesteld heeft er in 2014 een actualisering plaatsgevonden. In paragraaf 3.6 van dit rapport worden de effecten van beweiding beschreven ten opzichte van het op stal houden.
Omdat er veel stalsystemen zijn en ook de vorm van beweiden verschillend kan zijn komen de onderzoekers in het rapport uit op gemiddelden om de berekening hanteerbaar te houden. Men gaat uit van of jaarrond opstallen of beperkt beweiden. Bij beperkt beweiden is men uitgekomen op een gemiddelde beweidingsduur van 11 uur per dag gewogen naar dagnacht beweiden en bij s-avonds en s nachts opstallen gedurende 162 weidedagen per jaar, totaal dus 1.782 uur per jaar. Met deze gemiddelde beweidingsduur wordt een gemiddelde emissiereductie van 12,7% in de stal bereikt, aldus de onderzoekers.
Deze reductie is verwerkt in de Rav-code voor de betreffende stal. Met andere woorden in de Rav-code is rekening gehouden met beweiden vanuit die stal. Daarmee is naar mijn mening de Rav-code onlosmakelijk verbonden met het wel of niet (beperkt) beweiden.
Regeling ammoniak en veehouderij 2002
In bijlage 1 van deze Regeling is voor elke stal bij het vaststellen van de maximale emissiefactor per dier onderscheid gemaakt tussen beweiden en permanent opstallen.
In de Nota van toelichting is hierover het volgende opgenomen.
Er is voor gekozen om niet voor alle bovenstaande beweidingssystemen een aparte emissiefactor in de regeling op te nemen. Wel wordt onderscheid gemaakt tussen beweiden en permanent opstallen. Onder beweiden valt onbeperkt weiden, beperkt weiden en siëstabeweiding beweidingssystemen, waarbij het vee gedurende een aantal maanden een substantieel deel van de dag buiten het dierenverblijf is, waardoor jaarrond-emissie vanuit het dierenverblijf lager is dan bij (nagenoeg) permanent opstallen. De voor beweiden in de bijlage opgenomen factoren gaan uit van het in de praktijk meest voorkomende beweidingssysteem beperkt weiden.
Regeling ammoniak en veehouderij, gewijzigd op 1 juli 2015
In bijlage 2 van deze Regeling zijn reductiepercentages van voer- en managementmaatregelen opgenomen voor de ammoniakreductie per dier.
Beweiden wordt door de wetgever aangemerkt als een managementmaatregel. Het reductiepercentage dat met beweiden voor rundvee wordt behaald bedraagt op grond van deze bijlage 5%. Het beweiden moet dan ten minste 720 uur in een kalenderjaar per dier plaatsvinden.
In de Nota van Toelichting is daarover het volgende opgemerkt:
In bijlage 1 wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen permanent opstallen en beweiden. Aangezien weidegang karakteristiek is voor de Nederlandse melkveehouderij en dit leidt tot vermindering van de uitstoot van ammoniak uit de stal, is beweiding als maatregel opgenomen in bijlage 2. In deze wijziging is de referentie voor beweiding opgenomen. Hierbij is aangesloten bij de systematiek van het produceren van weidemelk. Dit betekent dat de koeien gedurende tenminste 120 dagen minimaal 6 uur in de wei staan. Dit leidt tot het verminderen van de ammoniakuitstoot met 5%. De melkveehouder kan alleen gebruik maken van deze maatregel als de veehouder een certificaat kan overleggen, waarmee wordt aangetoond dat weidemelk wordt geproduceerd. Er wordt in overleg met de sector verkend of het mogelijk is om maatregelen op te nemen in deze bijlage, waarbij de koeien gedurende meer uren per jaar in de wei lopen en het reductiepercentage minimaal 10% hoger is dan de referentie. Ook deze maatregelen moeten controleerbaar en handhaafbaar zijn. De formules voor het berekenen van het effect van beweiding op de uitstoot van ammoniak uit de stal staan in het rapport Actualisering ammoniakemissiefactoren rundvee: advies voor aanpassing in de Regeling ammoniak en veehouderij (Wageningen UR Livestock Research, rapport 744). Er is een formule voor stalsystemen met een roostervloer en een besmeurd oppervlakte van 3,5 m2 en een formule voor stalsystemen met een dichte vloer en een besmeurd oppervlakte van 4,5 m2. Dit sluit aan bij de keuze die is gemaakt voor het berekenen van de nieuwe emissiefactoren voor de melk- en kalfkoeien (zie toelichting bijlage 1).
De reductie ziet alleen op de reductie van ammoniakdepositie in de stal omdat er gedurende de beweiding geen koeien staan. In het reductiepercentage is geen correctie opgenomen voor de ammoniakdepositie die bij het beweiden vrij komt.
Het blijft onduidelijk waarom wordt gekozen voor minimaal 720 uur beweiden op jaarbasis en waarom niet de 1.780 uur uit het WUR rapport nr. 744 is overgenomen. Het heeft kennelijk met de handhaving te maken. De vraag komt daarbij naar boven of de ammoniakemissie voor de stal die in de Rav-code is neergelegd voor een stal op een veehouderij waar ook beweiding plaatsvindt dan nog wel overeenkomt met het uitgangspunt dat wordt aangesloten bij weidemelk en dat deze benadering uitgaat van aanzienlijk minder beweidingsuren, waardoor de emissie in de stal per definitie hoger is dan uit de Rav-code zou blijken. Dit geldt dan met name voor de stallen die onder de oude Rav zijn opgericht.
Aanvragen vergunning op grond van artikel 19d Nbw 1998
Is de Rav-code voor de nieuw te bouwen stal, resp. voor de uitbreiding van de stal bekend, dan stapt de veehouder vervolgens (digitaal) naar gedeputeerde staten, vult het formulier in waarin hij aangeeft dat hij de exploitatie van zijn bedrijf wil uitbreiden met een x-aantal dieren, waardoor het totaal aantal dieren op y uitkomt en hij voegt daarbij ook de beschikking van de minister toe waardoor gedeputeerde staten op grond van de toegekende Rav-code weten wat de maximale ammoniakfactor per dier is die voor die stal in acht moet worden genomen. Het formulier geeft dus enerzijds aan dat een Nbw 1998 vergunning wordt aangevraagd voor de nieuwe stal, maar tevens dat vergunning wordt aangevraagd voor de uitbreiding van de veestapel. Aangezien de maximale ammoniakemissie van zijn bedrijf ook na de uitbreiding niet boven de maximale ammoniakplafond van zijn huidige bedrijf mag uitkomen, voeren gedeputeerde staten, met een vastgesteld berekeningsprogramma waarin onder meer ook de afstanden tot de Natura 2000-gebieden zijn opgenomen, berekeningen uit van de totale ammoniakemissie van de stal en concluderen uit de resultante of de uitbreiding een verslechtering dan wel significante gevolgen zal hebben voor de ammoniakgevoelige habitats in deze natuurgebieden. Zowel beweiden als mestuitrijden worden, onder de nieuwe bedrijfsvoering met hogere dieraantallen, daarin tot op heden niet meegenomen.
Jurisprudentie
In recente jurisprudentie maakt de Afdeling bestuursrechtrechtspraak zoals gesteld onderscheid tussen een artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 vergunning voor een dierenverblijf en overige activiteiten.
Een selectie.
De Afdeling stelt vast dat het uitrijden van mest geen onderdeel van het aangevraagde project is, nu dat project uitsluitend betrekking heeft op het in werking hebben van de bestaande inrichting waarvoor een milieuvergunning is verleend. Het in werking hebben van een inrichting en het mogelijk uitrijden van mest op de bij de veehouderij behorende gronden is in dit geval ook niet zo onlosmakelijk met elkaar verbonden dat het college de vergunning voor het aangevraagde project had moeten weigeren. Dit betekent dat het uitrijden van mest dan ook niet als één project met het houden van vleesvarkens en rundvee behoefde te worden aangevraagd. De opslag van mest is wel in de vergunning opgenomen. Het college heeft aangegeven dat de opslag van mest in de zogenoemde Rav-codes voor de dieren is meegenomen
[8]
.
Vergunning is verleend voor de handelingen zoals beschreven in de aanvraag. Uit de vergunningaanvraag blijkt dat het gaat om het houden van een gewijzigd veebestand in bestaande stallen. Het beweiden van vee en het uitrijden van mest is niet aangevraagd en dus niet vergund, aldus de Afdeling
[9]
.
Maar ook
: Het voorgaande laat onverlet dat het bevoegd gezag op grond van artikel 19e Nbw 1998 rekening dient te houden met de gevolgen die een project of andere handeling, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben op een Natura 2000-gebied. In deze afweging dient betrokken te worden dat een vergunningaanvraag als hier beschreven, gelet op de vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 die mede ziet op de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn, niet alleen betrekking heeft op de wijziging of uitbreiding van de intensieve veehouderij, maar op de exploitatie van de gehele intensieve veehouderij, zoals die na wijziging of uitbreiding zal plaatsvinden
[10]
.
Een andere uitspraak betreft een beroep waarbij een verzoek om handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Nbw 1998 uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van een melkrundveehouderij is afgewezen door gedeputeerde staten. Het verzoek ziet op onder meer het zonder vergunning exploiteren van de melkrundveehouderij, het beweiden van koeien en het uitrijden van mest. De Afdeling overweegt dat gedeputeerde staten bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet hebben onderzocht of het beweiden van koeien en het uitrijden van mest in de nabijheid van het Natura 2000-gebied een overtreding van artikel 19d Nbw 1998 tot gevolg heeft. Het college heeft niet bezien op welke afstand de bij het bedrijf in gebruik zijnde percelen van dit gebied en de daarin voorkomende stikstofgevoelige habitattypen liggen en of deze percelen worden gebruikt voor bemesten en beweiden. Het college beschikte ten tijde van belang dan ook niet over informatie over de feitelijke situatie ter plaatse. Gelet hierop heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat de ammoniakuitstoot als gevolg van de activiteiten beweiden en uitrijden van mest geen verslechterend effect kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied.
Voorts acht de Afdeling het door het college ingenomen subsidiaire standpunt, dat wanneer ervan wordt uitgegaan dat de uitstoot als gevolg van voornoemde activiteiten een verslechterend effect kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied, voor deze activiteiten de in artikel 19d Nbw 198 genoemde uitzondering op de vergunningplicht zich voordoet en kan worden toegepast, onvoldoende onderbouwd. De enkele verwijzing van het college naar gegevens met betrekking tot de uitvoering van de Meststoffenwet wat betreft het uitrijden van de mest biedt onvoldoende inzicht in het verloop daarvan in dit concrete geval
[11]
.
Project of andere handeling?
In de lopende discussie draait het enerzijds om het woord project of andere handeling en anderzijds om de vraag of het beweiden en bemesten onlosmakelijk verbonden zijn met het project uitbreiding dieraantallen. Moeten beweiden en mestuitrijden als één project of andere handeling worden aangemerkt? In de HBR is geen begripsomschrijving voor project gegeven. Gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof moet hiervoor worden aangesloten bij het begrip project in de MER-richtlijn. Beide richtlijnen hebben tot doel dat wordt voorkomen dat voor activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor het milieu, toestemming wordt verleend zonder een voorafgaande beoordeling van hun milieueffecten
[12]
. Het begrip moet daardoor ruim worden geïnterpreteerd. Volgens het Europese Hof gaat het om werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen.
Dit neemt niet weg, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak
[13]
, dat niet iedere ingreep in het natuurlijk milieu kan worden aangemerkt als een project in de zin van de HBR. In deze casus ging het om helikopters die over Natura 2000 gebieden vlogen en daarin soms landen, zonder dat er een landingsplekken waren aangelegd en deze waren ook niet herkenbaar in het landschap. Voorts overweegt de Afdeling dat activiteiten waarbij geen sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen, niet kunnen worden aangemerkt als een project in de zin van de HBR
[14]
.
Het Europees Hof heeft ook uitspraken gedaan over het begrip project in het kader van de MER-richtlijn. Bij dijkverbeteringswerken is een MER noodzakelijk indien die verbeteringswerken een bepaalde lengte overschrijden. Praktijk werd toen om de lengte van elk project onder die grens te houden. Het Europees Hof heeft hiervoor een stokje gestoken door te bepalen dat indien in een plan de dijkverbeteringen zijn vastgesteld, die lengte bepalend is voor het project en dat die lengte niet in stukjes mag worden geknipt om onder de MER-verplichting uit te komen.
Zou een vergelijkbare redenring kunnen opgaan voor het uitbreiden van dieraantal binnen de exploitatie van een veehouderij?
Ten aanzien van de intensieve veehouderij in relatie tot project in de zin van de Europese rihctlijn overweegt de Afdeling als volgt:
Uit artikel 4, eerste en tweede lid, van de MER-richtlijn, gelezen in samenhang met Bijlage I, onder 17 en Bijlage II, onder 1 en e, van deze richtlijn volgt dat het oprichten van een intensieve veehouderij valt onder de categorie de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de MER-richtlijn.
De oprichting van een intensieve veehouderij is derhalve een project
in de zin van artikel 1, tweede lid, eerste streepje, van de MER-richtlijn en in de zin van artikel 6, derde lid en vierde lid, van de HRL. Verder volgt uit artikel 4, tweede lid, van de MER-richtlijn gelezen in samenhang met Bijlage II, onder 13 van deze richtlijn dat
een wijziging of uitbreiding van een project van Bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die is of wordt uitgevoerd en die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, een project in de zin van de MER-richtlijn is
.
De wijziging of uitbreiding van een bestaande intensieve veehouderij kan derhalve eveneens als een project in de zin van artikel 6, derde en vierde lid, van de HRL worden aangemerkt.
Gelet op de reikwijdte van de in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, opgenomen vergunningplicht zal een vergunningaanvraag bij de wijziging of uitbreiding van een bestaande intensieve veehouderij waarvoor nog niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 is verleend, niet alleen betrekking hebben op de wijziging of uitbreiding van het bedrijf, maar op de exploitatie van het gehele bedrijf na uitbreiding of wijziging. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 bevat immers niet louter een onderdeel van de implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, van de HRL. Met deze wettelijke bepaling is, zoals in 2.5. overwogen, mede beoogd uitvoering te geven aan de algemene beschermingsverplichting die voortvloeit uit artikel 6, tweede lid, van de HRL
[15]
.
Een wijziging of uitbreiding van een bestaande intensieve veehouderij is derhalve een project als bedoeld in artikel 19d Nbw 1998. Dat betekent dat uitbreiding van de veestapel waarbij een uitbreiding plaatsvindt van beweiden en bemesten als projecten moet worden aangemerkt.
Tevens verwijs ik in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling die betrekking heeft op de MER-plicht bij gefaseerde uitvoering
[16]
. Het betrof daar de ontwikkeling van het totale project dat als beleid was vastgesteld. Dat is maatgevend boven de vraag of het gefaseerd zal worden uitgevoerd, met alle onzekerheden die daarbij nog spelen. Bepalend is of er sprake is van één activiteit.
Beweiden en bemesten: project of andere handeling?
Zoals gesteld, heeft het kritische advies van de Afdeling advisering met betrekking tot het Besluit weiden van vee en uitrijden van mest er niet toe geleid dat de minister heeft afgezien van het vaststellen van dit Besluit. De strekking van dit Besluit is dat er bij deze (uitbreiding van) activiteiten geen sprake is van significante gevolgen, als bedoeld in art. 19j Nbw 1998 en er derhalve geen vergunningplicht is op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998.
De discussie concentreert zich op twee aspecten. Zijn beweiding en mestuitrijden aan te merken als projecten of als andere handelingen in de zin van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 en zo ja maken deze activiteiten onlosmakelijk onderdeel uit van uitbreiding dieraantallen en hoe is de verhouding met het Besluit PAS.
In dit artikel ga ik niet in op de relatie met het Besluit PAS. Die relatie is naar mijn mening eerst aan de orde als duidelijk is dat beweiding en bemesten de natuurlijke habitat in Natura 2000-gebieden kunnen verslechteren of significante verstorend effect kunnen hebben voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Wat mij in de hele polemiek opvalt is de discussie over het begrip project uitsluitend in relatie tot de activiteiten beweiden en mestuitrijden wordt gebracht. Die discussie wordt weliswaar gevoed door de uitspraken van de Afdeling bestuursrecht, maar ik vraag mij af of de discussie de juiste insteek heeft.
Bij het uitbreiden van de veestapel zijn er naar mijn mening, gelet op de onderzoeken van Wageningen UR Livestock Research, twee smaken. Ofwel het betreft een (intensieve) veehouderij waar de dieren jaarrond op stal staan, ofwel het betreft een veehouderij waar tevens beweiding plaatsvindt. Naar mijn mening moeten beweiden en mestuitrijden in deze situaties in samenhang worden gezien met de uitbreiding van de veestapel en maakt ook beweiding en mestuitrijden een onlosmakelijk onderdeel uit van de uitbreiding. Het project is daarbij uitbreiding van de veestapel binnen de exploitatie van een veehouderij en die exploitatie is gericht op of jaarrond opstallen of beweiden en gedeeltelijk opstallen. Om na te gaan wat de ammoniakemissie per onderdeel kan zijn, kan er dan sprake zijn van sub-projecten, maar dat doet niet af aan uitbreiding van dieraantallen als één activiteit en derhalve als één project.
Gelet op de discussies en de jurisprudentie sta ik in dit verband nog wel kort stil bij de vraag of beweiden en bemesten als zelfstandige projecten moeten worden beschouwd, waarbij tevens de vraag aan de orde komt deze activiteiten niet als projecten maar als andere afzonderlijke handelingen moeten worden gekwalificeerd.
De vraag die daarbij moet worden beantwoord is of beweiden en bemesten zijn aan te merken als werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen. Ik verwijs naar de jurisprudentie van het EHvJ.
Bij beweiden en mestuitrijden wordt mest op of in de bodem gebracht. Mest bevat stoffen die niet dan wel onvoldoende in de bodem voorkomen. Met andere woorden de stoffen die ten gevolge van beweiden en bemesten in de bodem worden gebracht veranderen de samenstelling van de bodem. Dit zal in de eerste plaats ertoe leiden dat de bodem een betere voedingsbodem wordt voor de gewassen, maar bij een overdosis zal er sprake zijn van bodemverontreiniging en waterverontreiniging. Gesteld kan dan ook naar mijn oordeel worden dat beweiden en bemesten de materiële toestand van de bodem veranderen. Verwijzend naar de jurisprudentie van het EHvJ is er ook bij een afzonderlijke benadering sprake van projecten en niet van andere handelingen.
Voor de goede orde: in mijn optie is er sprake van één project: het vergroten van de dieraantallen.
Tenslotte merk ik hierbij op gelet op de jurisprudentie dat mest ook op een andere manier kan worden verwerkt of kan worden verhandeld. Dit maakt naar mijn oordeel het uitrijden van mest nog niet tot een afzonderlijk project dat toevallig zou samenvallen met een uitbreiding van de veestapel.
Er zijn daarnaast wel verschillen tussen beweiden en mestuitrijden. In het kort hierover het volgende.
Beweiden
In de Rav-code wordt rekening gehouden met beweiden, Dat wil zeggen dat de ammoniakfactor die voor die stal is vastgesteld lager is bij beweiden dan de factor die bij jaarrond opstallen wordt vastgesteld. Immers bij beweiden wordt er van uitgegaan dat het vee, volgens onderzoek, gemiddeld 162 dagen per jaar, gedurende 11 uur per dag geen ammoniak in de stal produceert.
De toegepaste reductie heeft echter geen enkele relatie met de eventuele vorming van ammoniak tijdens het beweiden
. De ammoniakvorming bij beweiden zou wel eens heel gering kunnen zijn. Immers ammoniak ontstaat door menging van urine met mest en bij beweiding is de kans op menging aanzienlijk kleiner nu urine direct in de grond wegzijgt en minder snel in contact zal komen met de mest. In documenten die onderdeel van de PAS maken wordt gesteld dat het bij beweiden landelijk om gemiddeld 2,2 Mol/ha gaat. In PAS-gebieden zijn emissies per regio bekend, maar op bedrijfsniveau zijn er geen cijfers bekend omtrent de emissies
Daar doet er niet aan af dat in de Rav-code een direct verband is gelegd met de ammoniakemissie die in de stal wordt geproduceerd en het wel of niet beweiden.
Daar staat tegenover dat beweiden veel dichter bij Natura 2000-gebieden kan plaatsvinden indien de stal op afstand ligt. Dit geldt overigens ook voor mestuitrijden. Bij beweiden worden de koeien regelmatig naar andere percelen verplaatst. Dit kan een extra moeilijkheid vormen om de ammoniakemissie bij beweiden vast te stellen. Het uitgangspunt is echter de toename van de dieraantallen en daarmee de toename van beweiden. In de berekeningen zou van gemiddelden kunnen worden uitgegaan, zoals dit ook is gebeurd voor de duur van beweiden.
Mestuitrijden
Bij uitbreiding van de veestapel ontstaat er meer mest in de stal. Mestopslag is meegenomen in de Rav-code.
Bij (stal)mest zijn er twee mogelijkheden. Of de mest wordt op land uitgereden en daarmee op of in de bodem gebracht, of de mest wordt verhandeld. Maar er is wel een vaste volgorde bij de toepassing van deze twee mogelijkheden.
Mest wordt allereerst nuttig toegepast als groeimiddel voor het gewas. Dat verhoogt de opbrengst van het gewas en is voor de veehouder, naast de nuttige toepassing, ook goedkoper dan het verhandelen, want dat kost hem geld. Er zijn perioden dat het gewas niet groeit. Dat zijn met name perioden dat het vriest en de grond bevroren is, maar ook in perioden met veel regenval is de kans groter dat de uitgereden mest wegstroomt met het regenwater en zo in het oppervlaktewater terechtkomt. Dat is een verontreiniging van het oppervlaktewater dat moet worden tegengegaan. In die perioden is het uitrijden van mest (wettelijk) verboden.
Jaarlijks komen er dan ook berichten in de media dat de gierkelders weer overvol zijn en 1 februari, de dag waarop weer mest mag worden uitgereden als het niet vriest, wordt in de agrarische wereld ook wel bevrijdingsdag genoemd.
Nu is het ook niet goed als er op jaarbasis teveel mest wordt uitgereden. Dat is dan meer dan de opnamecapaciteit van het gewas aan kan. Dan is er weer sprake van bodemverontreiniging.
In de Meststoffenwet is vastgelegd hoeveel mest jaarlijks per ha mag worden uitgereden en in welke perioden van het jaar dat is verboden. Die maximale hoeveelheden uit te rijden mest verschilt per grondsoort. Aangezien deze mest is gemengd met urine komt er bij het mestuitrijden ammoniak vrij. De veehouders moeten een mestboekhouding bijhouden.
Eerst indien de maximale toegestane hoeveelheid mest door middel van uitrijden op of in de bodem is gebracht, zal het meerdere aan mest (moeten) worden verhandeld.
Bij uitbreiding van de veestapel wordt er meer mest geproduceerd. Als nog niet de maximale hoeveelheid mest wordt uitgereden en dat kan naar mijn mening uit de mestboekhouding worden afgeleid dan is er een direct en onlosmakelijk verband tussen uitbreiding van de veestapel en verhoging van de hoeveelheid mest die wordt uitgereden. Is het maximum al bereikt dan zal het meerdere moeten worden verhandeld. In die situatie is er sprake van een bestaande situatie voor mestuitrijden en vindt er geen uitbreiding plaats van ammoniakemissie ten gevolge van mestuitrijden. In dat opzicht is naar mijn mening bij uitbreiding van de veestapel ook een onlosmakelijk verband met het mestuitrijden te leggen en dient het mestuitrijden als onderdeel van het project uitbreiding dieraantallen te worden betrokken bij vergunningverlening op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998. Dat er andere mogelijkheden voor mestafzet zijn zoals de Afdeling in een uitspraak heeft aangegeven, doet naar mijn mening hier niet aan af.
Wat in het kader van het wel of niet aantonen van een verslechtering van de natuurlijke habitat respectievelijk significante gevolgen voor ammoniakgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden een lastige is, is naar mijn mening dat zowel beweiden als bemesting op alle weilanden van het bedrijf kan en zal plaatsvinden. Natura 2000-gebieden zullen een hogere concentratie ammoniak ontvangen van percelen waar wordt beweid en bemest die in de directe nabijheid van deze Natura 2000-gebieden liggen dan van percelen die op afstand daarvan zijn gelegen. Die concentraties ammoniak zullen door de afstand meer zijn verdund en een geringere invloed hebben op ammoniakgevoelige habitats.
Andere handeling in de zin van de Nbw 1998
De Afdeling bestuursrecht merkt over andere handeling allereerst op dat artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998, blijkens de bewoordingen van deze wettelijke bepaling, niet alleen in een vergunningplicht voor projecten voorziet, maar ook in een vergunningplicht voor andere handelingen. Deze bepaling bevat daarmee niet louter een onderdeel van de implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, van de HRL, welke richtlijnbepalingen uitsluitend zien op plannen of projecten. De wetgever heeft met artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 ervoor gekozen ook andere handelingen dan projecten aan een vergunningplicht te onderwerpen, voor zover die andere handelingen gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2006-2007, 31038, nr. 3, blz.14) heeft de wetgever met deze keuze, los van artikel 19c Nbw 1998, mede beoogt uitvoering te geven aan de algemene beschermingsverplichting die voortvloeit uit artikel 6, tweede lid, van de HRL en aan de verwezenlijking van nationale beschermingsdoelstellingen. De HRL verzet zich niet tegen deze keuze.
De vergunningplicht zoals neergelegd in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 omvat, gelet op het in 2.5. overwogene, mede het bestaand gebruik, een andere handeling en in dit geval de exploitatie van een intensieve veehouderij, aldus de Afdeling.
De wijziging of uitbreiding van een intensieve veehouderij is op zichzelf echter ook een project en daarvoor dient toepassing te worden gegeven aan artikel 6, derde en vierde lid, HRL, aldus de Afdeling in deze uitspraak.
Het voorgaande betekent dat voor de toepassing van artikel 19f van de Nbw 1998 bij een vergunningaanvraag die ziet op de exploitatie van de gehele intensieve veehouderij zoals die zal plaatsvinden na wijziging of uitbreiding daarvan, dient te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten of de wijziging of uitbreiding afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
Het voorgaande laat onverlet dat het bevoegd gezag op grond van artikel 19e van de Nbw 1998 rekening dient te houden met de gevolgen die een project of andere handeling, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben op een Natura 2000-gebied. In deze afweging dient betrokken te worden dat een vergunningaanvraag als hier beschreven, gelet op de vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 die mede ziet op de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de HRL, niet alleen betrekking heeft op de wijziging of uitbreiding van de intensieve veehouderij, maar op de exploitatie van de gehele intensieve veehouderij zoals die na wijziging of uitbreiding zal plaatsvinden
[17]
.
Beweiden en mestuitrijden zijn naar mijn mening aan te merken als ingrepen die de materiële toestand van een plaats veranderen en moeten ook uit dien hoofde als project worden aangemerkt. In ieder geval zal vergunningverlener op grond van artikel 19e Nbw 1998 bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 rekening moeten houden met de gevolgen die een project of andere handeling gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Mochten beweiden en mestuitrijden als afzonderlijke projecten moeten worden aangemerkt quod non dan is artikel 19f Nbw 1998 mede van toepassing.
Conclusies
Veehouders die hun veestapel willen uitbreiden moeten op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 een vergunning aanvragen indien de exploitatie van hun bedrijf wordt gewijzigd door het realiseren van projecten en andere handelingen die invloed kunnen hebben op ammoniakgevoelige habitats in nabij gelegen Natura 2000-gebieden. Die vergunning is vereist omdat bij die realisering niet de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied mogen verslechteren of een significant verstorend effect mogen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of andere handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Veel veehouders hebben in de afgelopen jaren hun veebestand aanzienlijk uitgebreid. Dit ging in de regel gepaard met de bouw van nieuwe dierenverblijven. In de jurisprudentie is daarbij tot voor kort vergunning verleend (of geweigerd) op grond van artikel 19d Nbw 1998 waarbij uitsluitend de ammoniakemissie bepalend is die in deze dierenverblijven ontstaan.
Ammoniakemissie die vrijkomt bij het beweiden of uitrijden van mest is categorisch buiten beeld gebleven. De vraag is of het juist is dat ten gevolge van die uitbreiding een toename van beweiding en een toename van mestuitrijden geen onderdeel is bij de vergunningverlening.
Het doel is om de exploitatie van de veehouderij uit te breiden door middel van dieraantallen. Afhankelijk van de exploitatie van het bedrijf vindt daarbij beweiden en mestuitrijden plaats. Het is een onlosmakelijke keten die met elkaar samenhangt. Is er daarbij sprake van één project, van meerdere projecten of van andere handelingen?
Zoals aangegeven is een project ruim gedefinieerd: het gaat om werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen. Wordt bij beweiden en mestuitrijden de materiële toestand van de plaats veranderd? Gelet op de ruime interpretatie die het Europees Hof aanhoudt ben ik van mening dat daar sprake van is. Door groeistoffen ten behoeve van gewasgroei op of in de bodem te brengen wordt invloed uitgeoefend op de materiële toestand van de grond. Er worden stoffen aan de bodem toegevoegd die daar niet dan wel te weinig in voorkomen. Daarmee zijn beweiden en bemesten aan te merken als projecten. Aangezien bij uitbreiden van dieraantallen afhankelijk van de vorm van exploitatie naast uitbreiding of vernieuwing van de stallen ook per definitie beweiden en mestuitrijden toenemen, dienen beweiden en mestuitrijden samen met de nieuwe dierenverblijven als één project moeten worden aangemerkt, het is nl de resultante van één activiteit.
Maken beweiden en mestuitrijden dan wel of niet onderdeel uit van de aanvraag voor een artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 vergunning? Dat lijkt nu, gelet op de jurisprudentie, afhankelijk te zijn van de vraagstelling op het aanvraagformulier voor vergunningverlening.
De provincies hanteren volgens mij een formulier waar het doel is om vergunning te verkrijgen voor het project uitbreiden van de veestapel, maar er wordt ook gesproken over de inrichting. Het doel is niet om vergunning te krijgen voor een nieuwe stal daar zijn gedeputeerde staten ook niet het bevoegd gezag voor en zo staat het ook niet op het aanvraagformulier, het doel voor deze vergunning is om meer dieren te kunnen houden.
De volgende vraag die moet worden beantwoord is of de onderscheidene projecten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
In mijn beleving is dat het geval. Als de emissiefactor per dier voor een bepaalde stal wordt vastgesteld met het doel om na te gaan of de totale ammoniakemissie die uit de stal de lucht ingaat een verslechtering kan zijn voor de natuurlijke habitats, respectievelijk significante gevolgen kan hebben voor ammoniakgevoelige habitats in nabijgelegen Natura 2000-gebieden, dan kan eerst conclusies over die gevraagde gevolgen worden getrokken, indien de totale ammoniakemissie wordt vastgesteld (en wordt vergeleken met de emissie in de bestaande situatie). Dit klemt temeer nu in de ammoniakfactor van de stal rekening wordt gehouden met beweiden. Mestuitrijden zit er niet in besloten, maar indien de dieraantallen worden uitgebreid neemt ook de hoeveelheid mest toe. Indien de gronden bij de veehouderij nog niet maximaal worden bemest zal ook die bemesting op of in de bodem toenemen en daarbij komt meer ammoniak in de lucht dan in de bestaande situatie. Dit is onlosmakelijk in deze keten met elkaar verbonden en valt er uit dien hoofde te spreken over één project waarvoor vergunning wordt aangevraagd op grond van artikel 19d, eerste lid, Nbw 1998 voor uitbreiding van dieraantallen.
Gelet op de HBR en de jurisprudentie voor project zoals die door het EUHvJ is ontwikkeld zou het aanvraagformulier zoals dit door de provincies wordt gehanteerd, wel eens op gespannen voet kunnen staan met deze interpretatie van deze richtlijnen en daardoor onverbindend kunnen zijn.
Hisse de Vries
Juli 2016
[1]
Met dank aan de kritische opmerkingen van mr. J.M.I.J. Zijlmans en L. Boerema.
[2]
Graag verwijs ik hiervoor naar het zeer lezenswaardig artikel Een project of andere handeling in de zin van
artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998? van Jacqueline Zijlmans, in JM decembernummer 2014.
[3]
ABRvS 21 oktober 2015 nr. 201501086/1, ECLI:NL:RVS:2015:3243 en ABRvS 2 maart 2016, nr. 201500971/1;
ECLI:NL:RVS:2016:550.
[4]
ABRvS 1 mei 2015, nr. 201501163/2, ECLI:NL:RVS:2015:1461.
[5]
Stbl. 2016 75.
[6]
ABRvS afdeling advisering 4 september 2015, nr. W15.15.0183/IV Stcr. 2016, nr. 7116.
[7]
Stcr. 1 juli 2015 nr. 16866.
[8]
ABRvS 2 maart 2016, nr. 201500971/1, ECLI:NL:RVS:2016:550 en ABRvS 21 oktober 2015, nr. 201501086/1,
ECLI:NL:RVS:2015:3243.
[9]
ABRvS 1mei 2013, nr. 201011080, ECLI:NL:RS:2013:BZ9049.
[10]
ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656.
[11]
ABRvS 4 februari 2015, nr. 20130573/1, ECLI:NL:RVS:2015:316.
[12]
HvJ 7 september 2004, C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482,punt 24 t/m 26 kokkelvisserij.
[13]
ABRvS 17 september 2014, nr. 201303436/1, ECLI:NL:RVS:2014:3380, militaire activiteiten met helikopters.
[14]
Zie ook HvJ 17 maart 2011, C-275/09, ECLI:EU:C:2011:154, punten 20 t/m 24 en HvJ 19 april 2012, C-121/11,
ECLI:EU:C:2012:225 punt 31.
[15]
ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1 ECLI:NL:RVS:2010:BL9656.
[16]
ABRvS 29 april 2015, nr. 201403875/1 ECLI:N:RVD:2015:1333.
[17]
ABRvS 31 maart 2010, nr. 200903784/1; ABRvS 1 september 2010, nr. 200905018/1; ABRvS 31 maart 2010,
200903784/1; ABRvS 1 december 2010, nr. 200905342/1.
