Bestuursrechter of burgerlijke rechter: waar ben ik welkom in procedures tegen de Staat?

Hoe zit het: wanneer ben je welkom bij welke rechter?

Eerst over de bevoegdheid. Op grond van artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht kan een belanghebbende procederen bij de bestuursrechter tegen een besluit van een bestuursorgaan. De bevoegdheid van de bestuursrechter is dus afhankelijk van of er een “besluit” in de zin van de Awb is genomen (dat niet van beroep aldaar is uitgezonderd).

De bevoegdheid van de burgerlijke rechter is breder. Al meer dan een eeuw geleden oordeelde de Hoge Raad in het Guldemond/Noordwijkerhout-arrest (ECLI:NL:HR:1915:AG1773)(2) dat de bevoegdheid van de burgerlijke rechter bepaald wordt door waarop iemand zich beroept. Is dat een burgerlijk recht, dan is de burgerlijke rechter bevoegd. Dat blijkt ook uit artikel 112 van de Grondwet. De stelling dat een inbreuk is gepleegd op een burgerlijk recht van de eiser door de overheid maakt dat de burgerlijke rechter bevoegd is om kennis te nemen van een vordering.

In het Plassenschap Loosdrecht-arrest (ECLI:NL:PHR:1977:AC6111) (3) oordeelde de Hoge Raad dat als beide rechters bevoegd zijn, de procedure bij de bestuursrechter moet worden gevoerd. De burgerlijke rechter moet een eiser niet-ontvankelijk verklaren als er een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of open heeft gestaan. De achterliggende gedachte is dat zo het belang van de rechtseenheid wordt gewaarborgd en voorkomen wordt dat eenzelfde zaak tot verschillende resultaten kan leiden bij verschillende rechters (ECLI:NL:HR:1991:ZC0261) (4).

De burgerlijke rechter is nog altijd wel aangewezen als ‘restrechter’ om aanvullende rechtsbescherming te bieden in bepaalde situaties (zie bijvoorbeeld het Changoe-arrest, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527) (5). Eén voorbeeld biedt het geval waarin de overheid nog geen besluit in de zin van de Awb heeft genomen, waardoor een bestuurlijke rechtsingang nog niet open staat. De vraag is dan of de rechtszoekende de bestuursrechtelijke besluitvorming moet afwachten dan wel alvast de burgerlijke rechter om bescherming kan vragen. Het adiëren van de burgerlijke rechter vóór de bestuursrechtelijke besluitvorming kan gewenst zijn omdat de schadelijke gevolgen van een besluit voorkomen kunnen worden en omdat via een collectieve actie de belangen van alle betrokken (rechts)personen in één procedure gediend kunnen worden. Op deze laatste situatie gaan we hierna in.

Maar hoe zit het met een belangenorganisatie die een collectieve actie voert?  

Op grond van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek kan een stichting of een vereniging een rechtsvordering instellen die mede strekt tot de bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen. Met andere woorden: als veel (rechts)personen met dezelfde problemen kampen, kan een collectieve actie worden gestart zodat die (rechts)personen niet allemaal in persoon hoeven te procederen. Tegen de Staat worden regelmatig collectieve acties gestart, bijvoorbeeld om bepaalde regelgeving te laten toetsen bij een rechter. Wanneer kan de burgerlijke rechter een dergelijke collectieve actie inhoudelijk behandelen?

In het Paspoort-arrest (ECLI:NL:HR:2015:1296) (6), en eerder in het Leges Turkse Immigranten-arrest (ECLI:NL:HR:2010:BM2314) (7), gaf de Hoge Raad antwoord. Er moet worden gekeken naar de individuele belangen die worden gebundeld. Bepalend is of er voor de rechtzoekende individuen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat waarin zij voor hun individuele belangen kunnen opkomen. Als de individuen waarom het gaat zelf (individueel) bij de bestuursrechter terecht kunnen, dan zijn zij collectief niet-ontvankelijk bij de burgerlijke rechter.

Een belangrijke uitzondering is wanneer het bewandelen van de bestuursrechtelijke rechtsingang onredelijk bezwarend is (HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 (Leenders/Ubbergen)) (8). Hierbij zij gedacht aan onder meer de situatie dat de overheid een gebod of verbod instelt waarvan de inhoud alleen bij de bestuursrechter aan bod kan komen als de (rechts)persoon dat gebod of verbod overtreedt en een besluit krijgt. In dat geval meent de burgerlijke rechter dat het niet redelijk is om van een rechtzoekende te vergen dat hij de bestuursrechtelijke rechtsingang afwacht.

Een collectief aan individuen is in principe dus aangewezen op de bestuursrechter als zij via een Awb-besluit een achterliggende regeling ‘exceptief’ kunnen laten toetsen. Alle individuen moeten los van elkaar bezwaar maken en beroep instellen. Vanuit de juridische literatuur klinkt er daarom ook kritiek op deze rechtspraak. Een uitzondering hierop is de situatie dat het afwachten van het Awb-besluit onredelijk bezwarend is.

Wanneer is eigenlijk sprake van ‘een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang’?

Bij een rechtsingang bij de bestuursrechter bij normale Awb-besluiten is natuurlijk sprake van een met waarborgen omklede rechtsingang. Er kan worden gesproken over een rechtsgang met voldoende waarborgen wanneer een onafhankelijk en onpartijdig rechterlijk college kennis kan nemen van het geschil en een effectief rechtsmiddel kan bieden. Rechtszoekenden moeten daarbij voldoende de gelegenheid krijgen om hun standpunten naar voren te brengen in een openbare zitting en zij moeten kennis kunnen nemen van alle stukken – tenzij daartegen ernstige bezwaren bestaan (ECLI:NL:HR:2016:1049 (9), zie met name ook de conclusie van A-G Langemeijer).

Of er inhoudelijk een verschil bestaat in de wijze waarop de burgerlijke rechter en de bestuursrechter een geschil toetst, maakt daarbij niet uit. Dat zou namelijk een afbreuk doen aan het belang van de behoorlijke taakverdeling tussen beide rechters  (HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9556) (10).

Wat voegt de uitspraak d.d. 6 oktober 2022 van de rechtbank Den Haag in het kort geding als gestart door Vluchtelingenwerk Nederland toe aan de jurisprudentie over de verhouding tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter?

De uitspraak d.d. 6 oktober 2022 van de rechtbank Den Haag werpt een interessant nieuw licht op de verhouding tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Uit deze uitspraak blijkt namelijk dat als er een rechtsgang in theorie bestaat, dit nog niet betekent dat dit feitelijk ook het geval is.

Deze lijn was reeds waar te nemen in een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter Rechtbank Den Haag van 1 december 2020. Deze uitspraak betrof een kort geding over het voornemen van de Staat om het Nederlandse Hoofdrailnet onderhands te gunnen aan NS. De uiteindelijke gunning is echter een appellabel besluit, waar een bestuursrechtelijke ingang tegen opstaat. De Staat betoogde daarom dat eisers niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Toch ging de burgerlijke rechter (ECLI:NL:RBDHA:2020:12226) (11) daarin niet mee. Achtergrond hiervan is da het afwachten van de bestuurlijke besluitvorming – die pas in een heel laat stadium kan komen – de rechtsbescherming van eisers illusoir zou maken. De vorderingen van eisers vergen – indien ze gehonoreerd zouden worden – veel voorbereidingstijd van de Staat en kunnen niet uitgevoerd worden als het besluit tot gunning er pas is. Vanwege dit “tijdsprobleem” heeft de burgerlijke rechter de zaak inhoudelijk beoordeeld.

Deze lijn wordt doorgezet in de uitspraak van de voorzieningenrechter van Rechtbank Den Haag op 6 oktober 2022, inzake een kort geding gestart door VluchtelingenWerk Nederland (ECLI:NL:RBDHA:2022:10210) (12). VluchtelingenWerk Nederland vorderde in kort geding (o.a.) dat de asielopvang, waar meer dan 18.000 asielzoekers zich in schrijnende omstandigheden in de (crisis-)noodopvang bevinden, zo snel mogelijk weer moest gaan voldoende aan de daarvoor geldende internationale (minimum)normen.

Op grond van artikel 72 lid 3 Vreemdelingenwet 2000 is bij feitelijke handelingen van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling de bestuursrechter bevoegd. Deze feitelijke handeling wordt gelijkgesteld aan een Awb-besluit. Konden de individuele asielzoekers niet over die boeg bij de bestuursrechter terecht, waardoor de burgerlijke rechter tot niet-ontvankelijkverklaring moest overgaan?

De voorzieningenrechter oordeelde van niet. De asielzoekers konden in de bestuursrechtelijke procedure niet eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat behalen. Vanwege de overbelasting van het asielsysteem was het betwijfelbaar of de asielzoekers feitelijk in staat moesten worden geacht om hun rechten in te roepen bij de bestuursrechter. Dit onder meer vanwege het personeelstekort in alle facetten van het asielsysteem waardoor asielzoekers onvoldoende begeleiding krijgen en te weinig gefaciliteerd worden in de procedure. Bovendien acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de geestestoestand van asielzoekers, vanwege gebrek aan privacy en (nacht)rust, in de weg kan staan aan het doorlopen van de bestuursrechtelijke rechtsgang. Zij konden bovendien niet binnen een redelijke termijn een beslissing krijgen op een verzoek voor adequate opvang dan wel een beslissing op bezwaar verwachten van het bestuursorgaan, wat wel nodig zou zijn voor een effectieve oplossing van de schrijdende situatie. De asielzoekers hadden dus niet daadwerkelijk effectief toegang tot de bestuursrechter hoewel die toegang in theorie bestond. Het individueel doorlopen van een bestuursrechtelijke procedure kon daarom volgens de voorzieningenrechter (en naar onze mening terecht) niet in redelijkheid van de individuele asielzoekers worden gevergd.

Dus kortom: bij welke rechter ben je welkom?

Als er een met waarborgen omklede rechtsgang open staat in het bestuursrecht, volgt in principe niet-ontvankelijkverklaring bij de burgerlijke rechter. Als er in theorie een bestuursrechtelijke rechtsingang open staat, maar die ingang in de praktijk niet daadwerkelijk een oplossing biedt voor een probleem, ziet de burgerlijke rechter aanleiding om toch rechtsbescherming te bieden. De VluchtelingenWerk Nederland-uitspraak is daar een goed voorbeeld van omdat de burgerlijke rechter onderzocht of het feitelijk mogelijk is om naar de bestuursrechter te stappen. Voor de rechtsbescherming lijkt dat ons een goede ontwikkeling, zeker wanneer (asiel)systemen overbelast zijn. Via de civiele rechter kan een oplossing geboden worden voor talloze gevallen in één procedure. Dit in tegenstelling tot de bestuursrechtelijke procedure waar in beginsel elk geval apart aan de rechter voorgelegd moet worden.

Bronnen

1. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2022:10210

2. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:1915:AG1773

3. https://new.navigator.nl/document/id15761977112511196nj1978255dosred?ctx=WKNL_CSL_92&anchor=documentgegevens&tab=tekst

4. https://new.navigator.nl/document/id15761991053114415nj1993112dosred

5. https://new.navigator.nl/document/id15761992022814635nj1992687dosred?ctx=WKNL_CSL_92&anchor=documentgegevens&tab=tekst&searchid=763995660

6. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2015:1296

7. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2010:BM2314

8. https://new.navigator.nl/document/id15761996101116104admusp#id-708e2bfe4da6e0117500ef0980d77cde

9. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2016:1049

10. https://new.navigator.nl/document/id157620041217c03165hradmusp#id-a750127c90dbb459fbe0535e8b3befe4

11. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2020:12226

12. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2022:10210