Gemeenten kunnen in bestemmingsplannen beperkingen stellen aan het gebruik van vastgoed. In het belang van een goede ruimtelijke ordening is in principe veel mogelijk. Zo kan het tegengaan van leegstand of het beschermen van het woon- en leefklimaat een legitiem belang zijn.
De Europese Dienstenrichtlijn beperkt deze (regel)ruimte echter. Bestemmingsplannen die dienstenactiviteiten (kunnen) beperken moeten voldoen aan de volgende voorwaarden:
a) discriminatieverbod
b) noodzakelijkheid
c) evenredigheid
Gemeenten gaan nog regelmatig de mist in bij het toepassen van deze eisen. Ter illustratie verwijs ik naar twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De uitspraak van 1 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:419) gaat over het bestemmingsplan "Parapluherziening nachtverblijf binnen horeca en gemengd” van de gemeente Bergen (L). De gemeente wilde hiermee de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten verbieden. De Afdeling acht dit in strijd met het discriminatieverbod omdat dit specifiek de mogelijkheid om internationale werknemers te huisvesten raakt.
De uitspraak van vandaag (22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:717) ziet op het bestemmingsplan "Cityplan Heerlen". Dit plan beperkte een bestaand winkelcentrum als volgt: (i) het beperken van de toegestane winkelvloeroppervlakte tot de bestaande 12.000 m2 en (ii) de mogelijkheid voornoemd maximum te verlagen tot maximaal 8.000 m2, indien een bestaande winkelruimte minimaal 3 jaar niet als zodanig is gebruikt, dan wel sprake is van intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning voor het (ver)bouwen van een winkel.
De discussie tussen de eigenaar van het winkelcentrum en de gemeente spitste zich hier toe op de evenredigheid. De Afdeling verwijst naar jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie waaruit volgt dat de gemeenten de evenredigheid moet afwegen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.
Daar gaat het voor de gemeente deels goed en deels minder goed. Het maximum van 12.000 m2 blijft overeind, vanwege de cijfermatig onderbouwde forse leegstand in het kernwinkelgebied in de binnenstad. De mogelijkheid verder te beperken tot 8.000 m2 gaat echter onderuit, omdat de noodzaak daartoe niet goed is onderbouwd. Dat een structuurvisie een indicatieve omvang van 2.000 tot 8.000 m2 aangeeft voor een boodschappencentrum is onvoldoende. Wat ook niet meehielp is dat een aan het bestemmingsplan ten grondslag liggend memo juist aangaf dat een maximum 12.000 m2 goed past bij het betreffende winkelcentrum. Hiermee kon de gemeente dus wel de eerste beperking rechtvaardigen, maar niet de tweede.
