Veel gemeenten hebben de ambitie om in 2030 of 2040 klimaat- of energieneutraal te zijn. Maar wat betekent dit nu eigenlijk? Hoe aannemelijk is het dat gemeenten deze doelstelling behalen met het geformuleerde beleid? Bureau 7TIEN onderzocht deze vragen door het duurzaamheidsbeleid van de 26 Utrechtse gemeenten onder de loep te nemen. De conclusie is dat gemeenten niet handelen in lijn met de gestelde doelstelling. In dit artikel beschrijven we wat we tegen kwamen en gaan we in op de vraag hoe het dan wel zou moeten.
Veel gemeenten hebben de ambitie om in 2030 of 2040 klimaat- of energieneutraal te zijn. Maar wat betekent dit nu eigenlijk? Hoe aannemelijk is het dat gemeenten deze doelstelling behalen met het geformuleerde beleid? Bureau 7TIEN onderzocht deze vragen door het duurzaamheidsbeleid van de 26 Utrechtse gemeenten onder de loep te nemen. De conclusie is dat gemeenten niet handelen in lijn met de gestelde doelstelling. In dit artikel beschrijven we wat we tegen kwamen en gaan we in op de vraag hoe het dan wel zou moeten.
Dat gemeenten niet handelen in lijn met gestelde duurzaamheidsdoelstellingen blijkt uit het feit dat de verschillen in thema’s tussen gemeenten die energieneutraal of klimaatneutraal als doelstelling hebben beperkt zijn. Ook ontbreken thema’s die cruciaal zijn voor het behalen van de doelstelling, zoals landbouw en industrie. Wij benadrukken daarom het belang van een doordachte beleidslogica. Dit instrument helpt om te borgen dat alle thema’s aandacht krijgen en voorkomt doelstellingen die (deels) buiten de eigen invloedssfeer liggen.
Uit de analyse van het duurzaamheidsbeleid blijkt dat in 85 procent van de gemeenten een duidelijke hoofddoelstelling omschreven is (figuur 1). De meest gebruikte doelstellingen zijn een klimaat- (31 procent) of energie neutrale (42 procent) gemeente te zijn binnen een bepaalde tijd. In sommige gevallen is er gekozen voor een andere doelstelling, zoals een CO2 besparing ten opzichte van een referentiejaar. Of doelstellingen zoals “De gemeente wil een duurzame gemeente zijn in 2030”. Deze doelstellingen zijn onder “overig” weergegeven.
Figuur 1. Verdeling van hoofddoelstellingen in het duurzaamheidsbeleid.
Wat opvalt is dat de doelstellingen klimaat- en energie neutraal vrijwel evenveel gebruikt worden. Deze doelstellingen lijken in eerste instantie op elkaar. Toch zit er tussen deze doelstellingen een wereld van verschil. Energieneutraliteit houdt in dat de gemeente evenveel energie opwekt als binnen de gemeente wordt gebruikt. In de beleidsplannen met als doelstelling energieneutraliteit zouden thema’s met betrekking tot de energietransitie, zoals energiebesparing, hernieuwbare opwek en duurzame warmte de boventoon moeten voeren. Bij de doelstelling om klimaatneutraal te zijn hebben we het over het reduceren van de uitstoot van broeikasgassen tot nul, om zo te zorgen dat de gemeente niet bijdraagt aan klimaatverandering. Binnen deze beleidsprogramma’s zouden we naast thema’s uit de energietransitie ook thema’s als landbouw/voedsel, de circulaire economie en mobiliteit verwachten.
Figuur 2. Woordwolken van thema’s binnen de beleidsprogramma’s: links klimaatneutraal en rechts energie neutraal.
In figuur 2 zijn woordwolken weergegeven voor de thema’s in beleidsplannen met klimaatneutraal of energie neutraal als doelstelling. Veel thema’s komen in beide woordwolken terug. In beleidsplannen met als doelstelling klimaatneutraliteit komen vooral de thema’s afval, de gemeentelijke organisatie en duurzame energie terug. In de beleidsplannen met energieneutraliteit als doelstelling komen de thema’s wonen, duurzaam ondernemen, mobiliteit, aardgasvrij, afval, duurzame energie en de gemeentelijke organisatie het meest terug. Tevens zien we dat thema’s als afval en mobiliteit die primair bijdragen aan klimaatneutraliteit ook terugkomen bij energieneutraliteit. De verschillen in thema’s zijn dus niet zo groot als we zouden verwachten op basis van de verschillen tussen energieneutraliteit en klimaatneutraliteit. Enerzijds is het positief dat thema’s die belangrijk zijn voor verduurzaming in beide terugkomen, ongeacht de geformuleerde doelstelling. Anderzijds roept het de vraag op, weet een gemeente wel wat nodig is om een geformuleerde doelstelling te behalen?
Het is opvallend dat er van de vijf klimaattafels maar drie terugkomen in de gemeentelijke beleidsplannen. Zaken omtrent elektriciteit, gebouwde omgeving en mobiliteit komen duidelijk naar voren. Industrie komt in geen van de 26 duurzame beleidsplannen terug. Landbouw en landgebruik wordt een enkele keer genoemd. Nu is het Klimaatakkoord rond juli 2019 gepresenteerd en zijn veel van de gemeentelijke plannen ouder. Toch is het vreemd dat deze twee sectoren die samen voor een substantieel deel bijdragen aan de uitstoot van broeikasgassen, geen plaats krijgen binnen de gemeentelijke duurzame beleidsplannen. Daar valt tegenin te brengen dat beide sectoren vooral landelijk gereguleerd worden. Toch zou dit volgens ons geen reden mogen zijn om industrie en landbouw volledig buiten beschouwing te laten. In elk geval niet als je een doelstelling hebt geformuleerd die in zo’n sterke mate afhankelijk is van de maatregelen in deze sectoren. Er zijn wel degelijk maatregelen te bedenken die binnen de invloedssfeer van de gemeente liggen. Bijvoorbeeld door handhaving op grond van de wet milieubeheer te intensiveren en door een faciliterende en verbindende rol te vervullen.
Een ander thema dat zeer beperkt terugkomt is circulaire economie. Het thema afval komt wel naar voren in veel beleidsplannen maar dit is een zeer beperkte invulling van het thema circulaire economie. Dat is vreemd, met name omdat Nederland de ambitie heeft in 2050 circulair te zijn en omdat circulariteit van groot belang is om de voetafdruk en daarmee het CO2 verbruik te verminderen. Dit thema zou meer integraal aandacht moeten krijgen in de beleidsplannen, in plaats van alleen vanuit het perspectief van afval.
Als eerste nemen we de doelstelling onder de loep. In het huidige duurzaamheidstijdperk is het wat ons betreft achterhaald om als hoofddoelstelling energieneutraliteit te hebben. Logischer zou zijn om aan te sluiten bij de landelijke doelstelling en een ambitie om klimaatneutraal te worden op te nemen. Als minimum kan worden aangesloten bij de landelijke ambities: in 2050 klimaatneutraal en in 2030 een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 49 procent ten opzichte van de gemeentelijke uitstoot in 1990. Als een gemeente ambitieuzer wil zijn kan dat door het jaartal naar voren te halen of het percentage te verhogen.
Figuur 3. Voorbeeld van beleidslogica bij de hoofddoelstelling van 49 procent minder uitstoot van broeikasgassen in 2030.
Aan de hand van deze doelstelling kan men beleidslogica gebruiken om te bepalen welke beleidsinstrumenten moeten worden ingezet. De ambitie valt uiteen in verschillende subdoelen of thema’s. Om een subdoel te bereiken moeten vele kleine en grotere transities worden doorlopen. Uit de transitieleer blijkt dat aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan voordat een transitie wordt doorlopen. Per voorwaarde kan in kaart worden gebracht wat de belemmeringen zijn voor de transitie. Afhankelijk van de belemmeringen kunnen vervolgens beleidsinstrumenten worden gedefinieerd om de belemmeringen weg te nemen. Denk hierbij aan een duurzaamheidslening voor energiebesparende maatregelen voor woningeigenaren indien startinvestering de belemmering vormt om maatregelen te treffen. Of een campagne voor het repareren van spullen als bewustzijn een belemmering is voor meer circulariteit. Hierdoor ontstaat een totaalpakket van maatregelen die nodig zijn om een ambitie te behalen. Ook is het mogelijk om op basis van deze methodiek bij te houden wat werkt en wat niet werkt zodat tijdig kan worden bijgestuurd. Tot slot blijkt uit een dergelijke analyse snel welke subdoelstellingen de gemeente wel kan beïnvloeden en welke niet, zodat geen ambities worden gekozen die buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen.
