"De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over het wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet. Het wetsvoorstel is op 23 januari 2018, bij de Tweede Kamer ingediend, waarna het advies openbaar geworden is."
Aanvullingswet bodem
Het wetsvoorstel regelt dat de Omgevingswet wordt aangevuld met het onderwerp bodem.
Met de Wet bodembescherming (Wbb) zijn al grote stappen gezet om historische verontreinigingen, ernstige en spoedeisende bodemverontreinigingen uit het verleden, aan te pakken. Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, zullen naar verwachting de meeste van die verontreinigingen reeds zijn aangepakt of beheerst.
Een deel van het saneringsinstrumentarium uit de Wbb is dan niet meer nodig. Daarom wordt overgestapt naar een integraal en meer gebiedsgericht systeem van beheer van resterende bodemverontreinigingen. De bescherming van de bodem tegen nieuwe verontreinigingen zal met name in de uitvoeringsregelgeving worden geregeld, deels met een zorgplicht.
Vervuiler betaalt?
Het wetsvoorstel vult de Omgevingswet aan met onder meer een regeling voor zogenoemde toevalsvondsten. Het gaat daarbij om bevoegdheden voor het college van burgemeester en wethouders gericht op het onmiddellijk wegnemen van onaanvaardbare risicos voor de gezondheid door overgebleven historische bodemverontreinigingen.
De regeling voor toevalsvondsten is gericht op het wegnemen van verontreiniging door de eigenaar van het verontreinigde terrein.
De voorgestelde bepaling regelt dat in de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van afdeling 19.1 - die het ongewone voorval betreffen - voor "veroorzaker" moet worden gelezen "eigenaar of erfpachter". Daarmee voorziet het voorstel in bevoegdheden voor het college van burgemeester en wethouders gericht op het wegnemen door de eigenaar/erfpachter van de desbetreffende locatie - en niet door de veroorzaker - van de onaanvaardbare risicos voor de gezondheid. Voor zover de regeling fungeert als vangnet - naast de zorgplicht - bij een nieuwe bodemverontreiniging waarbij de veroorzaker niet of niet tijdig is aan te spreken, is dat op zichzelf begrijpelijk. Consequentie is echter ook dat de veroorzaker van een historische bodemverontreiniging - die kwalificeert als toevalsvondst - buiten schot blijft.
Het risico bestaat dat de kosten van de sanering daardoor (gedeeltelijk) ten laste van de publieke middelen kunnen komen. Volgens de toelichting is ervoor gekozen om de veroorzaker buiten schot te laten vanuit de noodzaak om over een slagvaardig instrument te beschikken, terwijl de veroorzaker van deze historische verontreinigingen vaak niet meer te vinden is.
Mogelijk biedt de regeling veroorzakers van historische verontreinigingen zo een uitweg, omdat zij door zich tijdig te ontdoen van het door hen verontreinigde terrein kunnen ontkomen aan het treffen van maatregelen. Dit doet geen recht aan het beginsel dat de vervuiler betaalt.
Geadviseerd wordt om in de regeling de mogelijkheid op te nemen om de veroorzaker aan te spreken.
Zorgplicht bodem
In het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht speelt de zorgplicht een belangrijke rol, zo volgt uit het advies. De Omgevingswet bevat reeds een algemene zorgplicht. In de toelichting bij de Omgevingswet is aangekondigd dat in de uitvoeringsregelgeving specifieke zorgplichten worden opgenomen, als een concretere omschrijving van een zorgplicht gewenst is. Uit de toelichting bij het voorliggende voorstel blijkt dat in verband met de bescherming van de bodem tegen nieuwe verontreinigingen in de uitvoeringsregels zal worden voorzien in algemene regels voor activiteiten, maar ook in een specifieke zorgplicht bodem. Daarbij is vermeld dat de inhoud van de preventieve regelgeving uit de Wbb - en ook de zorgplicht van artikel 13 - in beginsel zonder beleidsinhoudelijke wijzigingen wordt verwerkt in de uitvoeringsregelgeving. Die mededeling op zichzelf is naar de mening van de Afdeling advisering geruststellend als het gaat om de vraag naar het uiteindelijke beschermingsniveau. Er zijn echter wel aandachtspunten.
De toelichting stelt dat ruimte wordt gecreëerd voor het bedrijfsleven om de aanpak van bodemverontreinigingen die onder de zorgplicht bodem valt meer in te passen binnen de ontwikkelingen en processen van een bedrijf. De Afdeling merkt echter wel op dat daarmee wezenlijk wordt afgeweken van het regime van de Wbb. Dit regime verplicht immers in beginsel tot het terstond en multifunctioneel saneren. Op dit punt lijkt derhalve niet een gelijkwaardig beschermingsniveau te worden nagestreefd.
Voor het overige geeft de toelichting nauwelijks informatie over de zorgplicht bodem. De Afdeling constateert evenwel dat de consultatieversie van het Besluit activiteiten leefomgeving een specifieke zorgplicht bevat (voor het verrichten van milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten) die o.a. is gericht op het beschermen van de kwaliteit van de bodem. Opvallend aan de consultatieversie is dat de zorgplicht waar het gaat om bodem zo wordt ingekleurd dat geen "significante verontreiniging" wordt veroorzaakt. Niet duidelijk is hoe dit zich verhoudt tot de zorgplicht van de Wbb, die elke verontreiniging betreft. Mogelijk wordt in zoverre niet een gelijkwaardig beschermingsniveau geregeld, aldus het advies.
De Afdeling adviseert bij de opstelling van de uitvoeringsregelgeving wat betreft de zorgplicht met het vorenstaande rekening te houden.
De volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister zijn
hier
te vinden.
