De Raad heeft ernstige bedenkingen bij de wijze waarop een en ander in het wetsvoorstel is vorm gegeven en is van oordeel dat onvoldoende aandacht is besteed aan de waarborgen waarmee onteigening is en behoort te zijn omgeven. Indien er geen gegarandeerde rechterlijke toets van het onteigeningsbesluit in het wetsvoorstel wordt opgenomen, is de Raad van mening dat het wetsvoorstel niet moet worden ingediend.
Wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom
Grondeigendom is onlosmakelijk verbonden met en noodzakelijk voor het beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving, zo wordt allereerst opgemerkt. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet kunnen alleen worden bereikt als ook instrumenten kunnen worden ingezet die grondeigendom raken. Het kabinet heeft daarom voorgesteld om het instrumentarium voor grondeigendom integraal onderdeel te maken van de Omgevingswet. Het
wetsvoorstel Aanvullingswet Grondeigendom
biedt een aantal specifieke instrumenten voor grondeigendom: onteigening, voorkeursrecht, stedelijke kavelruil en herverkaveling en kavelruil in het landelijk gebied.
Op 14 november 2016 heeft de Raad voor de rechtspraak (de Raad)
advies
uitgebracht inzake het concept wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom. Het advies van de Raad concentreert zich op het onderdeel onteigening van het Wetsvoorstel.
De voornaamste aandachtspunten uit het advies zijn de waarborgen c.q. de rechtsbescherming van de onteigende ten gevolge van het verschuiven van de procedure naar de bestuursrechter.
Rol bestuursrechter
De Raad constateert dat de kern van het Wetsvoorstel voorziet in toetsing door de bestuursrechter van het onteigeningsbesluit. Na een zienswijze procedure neemt het bevoegd gezag een onteigeningsbesluit waartegen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De beoordeling van de aangeboden schadevergoeding blijft bij de civiele rechter.
De Raad geeft aan op zich in te kunnen stemmen met deze keuze. Het onteigeningsbesluit maakt de onteigening mogelijk en behoort daarom ten volle te worden beoordeeld door een onafhankelijke rechter en niet door de Kroon. Dat daarbij de keuze is gevallen op de bestuursrechter acht de Raad passend, omdat de bestuursrechter bij uitstek ter zake kundig is op gebied van het omgevingsrecht en het beoordelen van besluiten.
Wel mist de Raad in het wetsvoorstel en in de Memorie van Toelichting (MvT) dat de bestuursrechter het onteigeningsbesluit
vol
dient te toetsen. Een dergelijke toets acht de Raad op zijn plaats, maar ook mogelijk nu in het onteigeningsbesluit niet de wenselijkheid van de omgevingsrechtelijke ontwikkeling waarvoor onteigend wordt centraal staat, maar slechts de vraag of onteigening noodzakelijk is om die ontwikkeling mogelijk te maken en of die ontwikkeling van dusdanig belang is dat de inbreuk op het eigendomsrecht gerechtvaardigd is.
Onvoldoende waarborgen
Voorts acht de Raad onvoldoende geborgd dat iemand niet tegen zijn wil wordt onteigend.
De Raad constateert dat onder de huidige wetgeving in ieder geval ten aanzien van de bekende rechthebbenden is gewaarborgd dat de onteigening geen rechtskracht krijgt zonder dat het onteigeningsbesluit, zij het marginaal, door de onteigeningsrechter, in een procedure met verplichte procesvertegenwoordiging, is getoetst. Een dergelijke waarborg mist in de bestuursrechtelijke procedure.
Er zijn in de bestuursrechtelijke procedure de nodige stappen die door de rechthebbende, op zijn eigen initiatief, genomen moeten worden alvorens de rechter zich over het onteigeningsbesluit kan buigen.
Zo moet de rechthebbende (tijdig) een zienswijze indienen, tijdig beroep indienen en tijdig het griffierecht betalen. Hoewel dergelijke belemmeringen in een normale bestuursrechtelijke context gerechtvaardigd zijn, is de Raad van oordeel dat deze belemmeringen bij het ontnemen van het eigendomsrecht, het meest veelomvattende recht op een zaak, ten onrechte in de weg kunnen staan aan een rechterlijke beoordeling van het onteigeningsbesluit.
Overweging Raad: minnelijk overleg afsluiten met verklaring
De Raad geeft de Minister daarom in overweging om er in te voorzien dat de poging om tot een minnelijke overeenstemming te komen wordt afgesloten met een verklaring waarin wordt vastgelegd dat, en de redenen waarom, de rechthebbende zoals bedoeld in het huidige artikel 3 Onteigeningswet, niet bereid is om de zaak vrijwillig over te dragen. Indien en voor zover daarbij bezwaren tegen het onteigeningsbesluit te onderscheiden zijn, dient het bevoegd gezag deze verklaring ambtshalve als zienswijze in de zienswijze procedure in te brengen en, indien aan deze zienswijze niet tegemoet wordt gekomen deze als beroepschrift, onder betaling van het griffierecht, door te sturen naar de bestuursrechter. Het spreekt voor zich dat een en ander er niet aan in de weg behoort te staan dat de rechthebbende ook deze zienswijze aanvult of wijzigt en in beroep de gronden eventueel aanvult of het beroep alsnog intrekt, aldus de Raad.
Kritiek uit de praktijk
Op het wetsvoorstel is de nodige kritiek gekomen vanuit de wetenschap en praktijk, omdat de voorziene wijzigingen ingrijpende gevolgen zullen hebben voor de zorgvuldigheid van de procedure en de rechtsbescherming van de onteigende. Onder andere wordt gevreesd dat de wijzigingen in de procedure juist zullen leiden tot vertraging en een verminderde rechtsbescherming voor de grondeigenaar. De Raad heeft de Minister verder verzocht om aanvullend te mogen adviseren indien het wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd, alsmede ten aanzien van eventuele nadere regelgeving op het wetsvoorstel.
