Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet – onteigening

1) https://www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom

Inmiddels is vanuit verschillende kanten belangenorganisaties, wetenschap, overheid, markt, advocatuur, notariaat gereageerd op dit wetsvoorstel. In vier blogs bespreek ik de belangrijkste aandachtspunten. In mijn eerste blog (van 24 oktober 2016) ging ik, na een inleiding over de Aanvullingswet, in op het voorkeursrecht. In deze tweede blog ga ik in op het onderdeel onteigening.

Inleiding

Over de integratie van de Ow in de Omgevingswet is eufemistisch uitgedrukt het nodige te doen. In dit verband kan worden gewezen op de uitvoerige reacties van de Vereniging van Onteigenings-Advocaten en (met name) de Vereniging van OnteigeningsRecht naar aanleiding van de consultatieversie van de Aanvullingswet. Het tumult is verklaarbaar. De Aanvullingswet voorziet in ten minste twee ingrijpende wijzigingen.

Ten eerste

: er wordt afscheid genomen van de Kroon, in plaats daarvan gaat de bestuursrechter in hoogste instantie: de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (

Afdeling

) voortaan over onteigeningsbesluiten.

Ten tweede

: de civiele rechter heeft voortaan geen rol meer bij de eigendomsonteigening en gaat voortaan alleen nog maar over de onteigeningsschadeloosstelling.

De huidige onteigeningsprocedure

Voor een goed begrip van (de ingrijpendheid van) de wijzigingen en door mij in het onderstaande gehanteerde vakjargon, schets ik hieronder kort de huidige onteigeningsprocedure.

De Ow kent verschillende titels op basis waarvan (hoofdzakelijk) overheden kunnen onteigenen. De belangrijkste zijn titel IIa: de infrastructuuronteigening en titel IV: de bestemmingsplanonteigening.

In beide gevallen bestaat de onteigeningsprocedure uit een administratieve en een gerechtelijke fase. De administratieve fase verloopt zeer verkort weergegeven als volgt. De onteigenaar (bijv. de gemeente) verzoekt door middel van een verzoekbesluit (genomen door de gemeenteraad) de Kroon (in feite: het Ministerie van Infrastructuur en Milieu) tot aanwijzing van (van te voren) bepaalde onroerende zaken ter onteigening. De Kroon toetst vervolgens of:

• de onteigening in het publiek belang is (de gemeenschap moet gebaat zijn bij het werk ten behoeve waarvan onteigening wordt verzocht);

• de onteigening noodzakelijk is (de onteigenen zaken zijn niet langs minnelijke weg te verkrijgen en de eigenaar is niet bereid en in staat de bestemming zelf te realiseren); en

• sprake is van urgentie bij de verwezenlijking van het werk ten behoeve waarvan onteigening wordt verzocht (er wordt verwacht dat een begin met de uitvoering wordt gemaakt binnen vijf jaar na de datum van het Kroonbesluit).

Belanghebbenden kunnen bij de Kroon hun zienswijzen indienen. De Kroon moet binnen zes maanden na de terinzagelegging (al dan niet) tot onteigening besluiten.

Nadat de Kroon bij KB tot onteigening heeft besloten, kan de gemeente de gerechtelijke fase starten en tot dagvaarding van de eigenaar van de te onteigenen onroerende zaken overgaan. Tegen het KB staan geen rechtsmiddelen (bezwaar, beroep e.d.) open.

De gerechtelijke fase bestaat zeer kort samengevat uit een eerste, betrekkelijk snel te doorlopen gedeelte welke uitmondt in een vonnis van de rechtbank waarbij de onteigening wordt uitgesproken (het onteigeningsvonnis) en een tweede gedeelte welke uitmondt in een vonnis van de rechtbank waarbij de schadeloosstelling, welke de onteigende toekomt, wordt bepaald (het schadeloosstellingsvonnis).

Bij het slaan van het onteigeningsvonnis controleert de rechtbank of aan bepaalde formaliteiten is voldaan (bijvoorbeeld of wel voldoende serieuze pogingen zijn gedaan tot minnelijke verwerving van de benodigde grond). De civiele onteigeningsrechter fungeert als poortwachter.

De hiervoor omschreven tweedeling van de gerechtelijke fase brengt met zich dat het schadeloosstellingsvonnis niet hoeft te worden afgewacht voordat de eigendomsovergang plaatsvindt. De eigendomsovergang kan reeds voordien plaatsvinden, en wel door inschrijving van het (onherroepelijke) onteigeningsvonnis, tezamen met een kwitantie dat (conform dat vonnis) een voorschot aan de onteigende is bepaald en het proces-verbaal van de zogenoemde descente. De descente betreft een bezichtiging door deskundigen, die door de rechtbank zijn benoemd.

Vermeldenswaardig is dat tegen het onteigeningsvonnis voor de onteigende cassatie bij de Hoge Raad openstaat. Het instellen van beroep in cassatie bij de Hoge Raad heeft tot gevolg dat het onteigeningsvonnis niet kan worden ingeschreven en geen eigendomsovergang kan plaatsvinden, zolang op het beroep is beslist. Een instellen van beroep in cassatie brengt in de regel een vertraging van circa een jaar met zich. Ook tegen het schadeloosstellingsvonnis staat cassatie open, maar dit raakt de doorlooptijd voor de eigendomsverkrijging niet.

Wijzigingen uit de Aanvullingswet

Welke (voorname) wijzigingen van de onteigeningsprocedure heeft de Aanvullingswet in petto?

- Allereerst de voorgestelde scherpere

scheiding tussen de onteigeningsprocedure (bestuursrechtelijk) en de schadeloosstellingsprocedure (civielrechtelijk)

. Beide procedures worden afzonderlijk van elkaar doorlopen. De eigendomsontneming vindt uiteindelijk plaats door de inschrijving van een notariële onteigeningsakte, die in opdracht van de onteigenaar wordt opgemaakt

De voorgestelde scheiding moge de overzichtelijkheid ten goede komen, het verliezen van eigendom bij (onherroepelijk) bestuursbesluit past niet goed in ons wettelijke stelsel, waarin kwesties van eigendom altijd voorbehouden zijn geweest aan de civiele rechter.

- Onteigening vindt niet langer plaats als gevolg van een koninklijk besluit, maar door een onteigeningsbeschikking genomen door het bestuursorgaan dat het aangaat. Er wordt bij wet

beroep bij de bestuursrechter

opengesteld tegen het besluit tot onteigening (de onteigeningsbeschikking).

Het is in het nieuwe systeem denkbaar dat een burger die de beroepstermijn laat verstrijken, wordt geconfronteerd met eigendomsverlies zonder enige voorafgaande rechterlijke bemoeienis met betrekking tot de onteigeningsbeschikking. Stel, je komt terug van een lange vakantie (wereldreis) en bij terugkomst ben je onteigend. Een wat gechargeerd voorbeeld, maar onder de nieuwe systeem dus niet ondenkbaar.

Op zn minst zou in de wet een voorziening moeten worden opgenomen op basis waarvan de bestuursrechter in alle gevallen de onteigeningsbeschikking op verzoek van de onteigenaar dient te toetsen of goed te keuren.

- Als extra waarborg voor een zorgvuldige besluitvorming, wordt een

onafhankelijke commissie

ingesteld die het bevoegd gezag zal adviseren over de onteigeningsbeschikking.

Dit klinkt aardig, maar (volgens de Aanvullingswet) krijgt deze commissie slechts vier weken de tijd voor haar advies. Het is de vraag, welke kwaliteit we van die adviezen we mogen verwachten (wellicht wordt dit niet meer dan invulformulier). Bovendien kan de onteigenaar het advies van de commissie natuurlijk naast zich neer leggen.

- De

onteigeningscriteria

publiek belang, noodzaak (onderhandelingsplicht, zelfrealisatie) en urgentie worden wettelijk vastgelegd.

Ook dit klinkt aardig, maar kan starheid tot gevolg hebben. Zo zijn de zelfrealisatiecriteria (blijkens de jurisprudentie van de Kroon) de afgelopen decennia voortdurend in ontwikkeling. Door codificatie lijkt deze ruimte ingeperkt. Bovendien is de codificatie niet compleet (de verplichting van de onteigenaar om (tijdig) inzicht te geven in de wensen ten aanzien van de uitvoering en evenzeer de eis dat deze wensen niet onredelijk mogen zijn, ontbreekt).

- Het

onderscheid in onteigeningstitels

Alle onteigeningen in de Omgevingswet volgen dezelfde procedure.

De mogelijkheid om ten behoeve van infrastructuur te onteigenen, zonder onherroepelijke planologische onderlegger (zoals thans op de voet van artikel IIa mogelijk is), verdwijnt dus.

- De verkrijging van de onroerende zaak vindt plaats door de

inschrijving van een notariële onteigeningsakte in de openbare registers

. De rechtbank spreekt dus niet langer de onteigening uit.

Deze onteigeningsakte kan worden opgemaakt nadat aan een aantal wettelijke voorwaarden is voldaan: de onteigeningsbeschikking is onherroepelijk, het besluit ter uitvoering waarvan de onteigening nodig is is onherroepelijk, de descente heeft plaatsgevonden en de voorlopige schadeloosstelling is betaald. Deze criteria komen bekend voor uit de Ow.

Om de onherroepelijkheid van de onteigeningsbeschikking aan te tonen, is verklaring van de griffier van de rechtbank of van de Secretaris van de Raad van State nodig. De druk op de griffie / Secretaris is groot. Ze moet de griffie ten aanzien van ieder individueel onteigeningsgeval beoordelen of de onteigeningbeschikking op de juiste wijze bekend is gemaakt.

Wellicht minder belangwekkende, maar toch noemenswaardige wijzigingen zijn:-De mogelijkheid om tot afzonderlijke onteigening van zakelijke rechten over te gaan, komt te vervallen.

- De schadeloosstelling wordt vastgesteld in een verzoekprocedure, en niet langer als vordering in een dagvaardingsprocedure.

- De rechter stelt niet langer het voorschot op de schadeloosstelling vast op negentig procent, maar kent een voorlopige schadeloosstelling toe gelijk aan het aanbod.

- De in de praktijk nooit toegepaste bezwaarschriftenprocedure in verband met het deskundigenadvies komt te vervallen. In plaats daarvan zenden de deskundigen een concept van het deskundigenadvies toe aan de belanghebbenden en de verzoeker en wordt aan hen de gelegenheid gegeven voor het maken van opmerkingen en het doen van verzoeken.

- De wijze om cassatie in te stellen wordt gewijzigd. In de nieuwe regeling wordt aangesloten bij de reguliere termijnen en procedures van een verzoekprocedure. Let wel, vertragende titelcassaties zijn op de voet van de Aanvullingswet niet meer aan de orde. Het beroep in cassatie kan immers naar zijn aard alleen nog maar betrekking hebben op de schadeloosstelling.

Tot slot: de bepalingen over de schadeloosstelling worden (volgens de memorie van toelichting:) ongewijzigd overgenomen uit de artikel 39 t/m 45 Ow. Hier en daar heeft een redactionele wijzigingen plaatsgevonden, hier en daar een (kleine) herformulering naar aanleiding van inmiddels gevormde jurisprudentie.

Zo is de recente eliminatie-jurisprudentie HR 15 januari 2016,

Tijdschrift voor Agrarisch Recht

, nr. 5 mei 2016, m.nt. J.J. Hoekstra verwerkt in de wettekst door introductie van het begrip overheidswerk. Opvallend is dat de schadeloosstelling voor de huurder van een onroerende zaak zoals een woning of een kantoor (niet zijnde een bedrijfsruimte) niet is aangepast aan het huidig recht, waarin deze huurder recht heeft op volledige schadeloosstelling. De Aanvullingswet kent deze huurder echter nog steeds het fixum van tweemaal jaarhuur toe, maar deze uit de Ow afkomstige bepaling is echter sinds het bekende Witte Paard-arrest niet langer bepalend (zie HR 30 november 1994,

NJ

1995, 668).

Op donderdag 13 oktober 2016 organiseerden wij het interactieve client seminar met als onderwerp: De Omgevingswet. Voor de presentaties van de sprekers:

Milieu en Natuur Omgevingswet

- Christine Visser

Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet

- Joost Hoekstra

Omgevingsplan

- Marinda de Smidt

Kerninstrumenten Omgevingswet

- Simon Tichelaar