De regelgeving voor bodem binnen het stelsel van de Omgevingswet krijgt steeds meer vorm. Wij schreven in nummer 2 van dit jaar over het Aanvullingsbesluit bodem.(1) Dit keer besteden we aandacht aan de Aanvullingsregeling bodem. Deze is op 1 juni 2021 in de Staatscourant verschenen.(2) Wij verwachtten eerder dat het stelsel op 1 januari 2022 in werking zou treden. Het voornemen is thans gericht op inwerkingtreding op 1 juli 2022, zodat overheden nog meer tijd hebben om zich voor te bereiden en in de hoop dat het digitale stelsel dan op orde is.(3) Aan de regelgeving zelf zou het niet moeten liggen. In ieder geval voor het onderwerp “bodem” is met het stelsel van regelgeving van het Rijk weer een belangrijke stap gezet. In het onderstaande stuk belichten wij de belangrijkste aspecten van de Aanvullingsregeling, ontleend aan de toelichting daarop.
Het wettelijk systeem
In onze eerdere bijdrage herinnerden wij aan de wens van de regelgever om de bodemwet- en regelgeving in lijn te brengen met de systematiek en het juridisch instrumentarium van de Omgevingswet. Dat gebeurt van algemeen naar bijzonder en van hoog naar laag. Het algemene kader van de Omgevingswet is uitgebreid met wettelijke aanvullingen van de Aanvullingswet bodem, zoals met de zogeheten toevalsvondst. Ook het oude privaatrechtelijke kostenverhaal van artikel 75 Wet bodembescherming vinden we – met enige tekstuele modificaties – in de wet terug. Onder de wet hangen vier algemene maatregelen van bestuur, zoals het Besluit activiteiten leefomgeving. Het Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet vult de algemene maatregelen van bestuur waar nodig aan. Daaronder hangt dan weer de Aanvullingsregeling. Deze Aanvullingsregeling omvat regels die de al eerder gepubliceerde Omgevingsregeling wijzigen of aanvullen, regels die andere regelingen wijzigen of intrekken en overgangsrecht. De Aanvullingsregeling is dan nog steeds niet het sluitstuk van de bodemregelgeving. We kennen ook nog de Regeling bodemkwaliteit, die onder het Besluit bodemkwaliteit hangt. Bodemkwaliteit blijft enigszins een buitenbeentje van de regelgeving. Na de inwerkingtreding van het systeem van de Omgevingswet blijven in het gewijzigde Besluit bodemkwaliteit de regels staan voor kwaliteitsborging van het bodembeheer (kwalibo), milieuverklaringen bodemkwaliteit en handelingen met bouwstoffen. De Regeling bodemkwaliteit blijft eveneens een eigenstandige regeling. Ook blijven sommige andere regelingen bestaan, zoals de Regeling beoordeling reinigbaarheid grond. Deze wordt wel door de Aanvullingsregeling gewijzigd. De Aanvullingsregeling trekt verder een aantal regelingen in, zoals de Regeling uniforme saneringen.
Aanvullingen van de Omgevingsregeling
De Aanvullingsregeling vult allereerst de Omgevingsregeling aan. Deze werkt op haar beurt de regels in de Omgevingswet en de algemene maatregelen van bestuur aan. De Omgevingsregeling kent zeven thema’s, maar niet alle thema’s worden met de Aanvullingsregeling verder uitgewerkt. Wij bespreken alleen de vier thema’s die nader uitgewerkt worden en volgen daarbij de toelichting uit de Staatscourant.(4) Wij gaan daarbij redelijk in detail, maar dat hangt samen met de aard van deze bepalingen. Dat zijn veelal gedetailleerde bepalingen die bovenliggende algemenere bepalingen invullen en/of uitwerken.
Aanwijzing en geometrische begrenzing
De Omgevingsregeling kan locaties aanwijzen en daarnaast ook locaties geometrisch begrenzen. Het gaat om locaties van onderdelen van de fysieke leefomgeving die van belang zijn voor de door het Rijk in de Omgevingswet en de vier AMvB’s gestelde regels, bijvoorbeeld de geografische reikwijdte van een instructieregel of een vergunningplicht. De grondslag voor de aanwijzing en geometrische begrenzing van locaties in de Omgevingsregeling is te vinden in artikel 2.21 van de Omgevingswet. Deze Aanvullingsregeling begrenst locaties van de herkomstgebieden en toepassingsgebieden voor mijnsteen en vermengde mijnsteen.
Regels voor het uitvoeren van activiteiten
De Omgevingsregeling bevat voor een beperkt aantal onderwerpen algemene regels over activiteiten die de algemene regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving of het Besluit bouwwerken leefomgeving aanvullen en uitwerken. De grondslag hiervoor is artikel 4.3, derde lid, van de Omgevingswet, dat aangeeft dat regels over activiteiten bij ministeriele regeling kunnen worden gesteld als deze uitvoeringstechnische, administratieve en meet- en rekenvoorschriften inhouden. Ook bevat de Omgevingsregeling enkele regels over bemonstering, analyse en rapportage in verband met activiteiten die voortvloeien uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze Aanvullingsregeling bevat geen regels over activiteiten die de algemene regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving of het Besluit bouwwerken leefomgeving aanvullen of uitwerken. Wel wordt een bijlage aangevuld. In bijlage II bij de Omgevingsregeling is bepaald welke uitgave van een norm of andere externe informatiebron van toepassing is. Deze Aanvullingsregeling voegt bijvoorbeeld de NEN-EN-norm voor het bemonsteren van afvalwater toe. Verder zijn regels toegevoegd aan hoofdstuk 9 over het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning voor het op of in de bodem brengen van zuiveringsslib.
Gegevensverstrekking
De Omgevingsregeling regelt welke gegevens en bescheiden bij een aanvraag om een omgevings- vergunning moeten worden verstrekt. De grondslag hiervoor is artikel 16.55 van de Omgevingswet. Er zijn algemene aanvraagvereisten die voor alle omgevingsvergunningen gelden en daarnaast aanvullende aanvraagvereisten per activiteit. Deze Aanvullingsregeling voegt de aanvullende aanvraagvereisten toe voor de vergunningplichtige activiteiten die met het Aanvullingsbesluit bodem worden toegevoegd aan het Besluit activiteiten leefomgeving. Daarnaast voorziet deze Aanvullingsregeling in aanvullende aanvraagvereisten voor de gedoogbeschikkingen, die met de Aanvullingswet bodem worden toegevoegd aan de Omgevingswet.
Meet- en rekenregels voor besluiten
De Omgevingsregeling bevat regels over het meten en rekenen om de effecten te kunnen bepalen van decentrale besluiten die bepaalde activiteiten toestaan. De grondslag hiervoor is artikel 2.24, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet. Bestuursorganen moeten deze besluiten motiveren en vaak kwantitatief onderbouwen. Het gaat hier om meet- en rekenregels die horen bij instructieregels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn opgenomen. Ook voor bodem worden in deze Aanvullingsregeling meet- en rekenregels voorgeschreven voor het berekenen van de waarde voor de toelaatbare kwaliteit van de bodem die een gemeente in het omgevingsplan vaststelt voor het toelaten van een bouwactiviteit op een bodemgevoelige locatie.
Wijziging andere regelingen
Deze Aanvullingsregeling wijzigt ook een aantal regelingen, die soms op de Wet bodembescherming en onderliggende regelgeving waren gebaseerd. De wijzingen zien vooral op de terminologie, die in overeenstemming is gebracht met die van de Omgevingswet en op het aanpassen van verwijzingen naar niet meer geldende bodemregels. Een compleet overzicht wordt gegeven in hoofdstuk 8 van de toelichting op de regeling.(5) In deze Aanvullingsregeling wordt de Regeling beoordeling reinigbaarheid grond 2006 aangepast en is de grondslag gewijzigd naar het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen. De terminologie is als gezegd aangepast aan die van de Omgevingswet en een aantal bepalingen over het indelen van partijen grond op grondsoort en verontreinigingsgraad is geschrapt; deze bepalingen zijn nu opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Met een aparte wijzigingsregeling wordt de Regeling bodemkwaliteit 2021 gewijzigd en aangepast aan de terminologie van de Omgevingswet en aan het Besluit bodemkwaliteit dat met het Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet wordt gewijzigd. In de Regeling bodemkwaliteit zijn veel technische voorschriften opgenomen die nodig zijn voor een goede werking van het Besluit bodemkwaliteit. Daarnaast wordt een milieuhygiënisch toetsingskader voor het verspreiden van baggerspecie op de landbodem uitgewerkt in de nieuwe Regeling bodemkwaliteit 2021. De Regeling bodemkwaliteit 2021 treedt gelijktijdig met deze Aanvullingsregeling in werking.(6)
Verhouding tot voorheen geldende regelgeving
Met het Aanvullingsbesluit bodem en de Aanvullingsregeling zijn meerdere regelingen en circulaires over bodem geheel of gedeeltelijk omgezet naar het stelsel van de Omgevingswet, zoals delen van de Regeling bodemkwaliteit, grote delen van de Regeling uniforme saneringen en delen van de Circulaire bodemsanering 2013. Een aantal bepalingen is een niveau gestegen naar het niveau van de algemene maatregel van bestuur. Te noemen zijn bijvoorbeeld de regels over het samenvoegen van partijen grond of baggerspecie uit de Regeling bodemkwaliteit, die in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn opgenomen. Een ander voorbeeld zijn de regels die horen bij een standaardaanpak voor het uitvoeren van een sanering, voorheen opgenomen in de Regeling uniforme saneringen, maar nu opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Verlaging van niveau komt echter ook voor. Er zijn delen die voorheen hoger waren geregeld, in deze Aanvullingsregeling opgenomen. Zo zijn de aanvraagvereisten voor een gedoogplichtbeschikking, die eerder op wetsniveau waren geregeld, nu met deze Aanvullingsregeling in de Omgevingsregeling opgenomen. De meldplicht met algemene regels voor het toepassen van grond of baggerspecie in diepe plassen op AMvB-niveau is vervangen door een vergunningplicht voor een lozingsactiviteit op AMvB-niveau met de aanvraagvereisten in de Omgevingsregeling.
Overgangsrecht
De Aanvullingsregeling kent weinig overgangsrecht. In deze Aanvullingsregeling is alleen aanvullend overgangsrecht voor de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen opgenomen.
Afronding
Met de publicatie van de Aanvullingsregeling heeft het aanvullingsspoor bodem zijn min of meer definitieve vorm gekregen. In deze bijdrage bespraken wij de belangrijkste onderdelen van de Aanvullingsregeling en de verhouding tot het beoogde wettelijke systeem van de Omgevingswet. Het duurt evenwel nog even voordat er in de praktijk met dat nieuwe systeem kan worden gewerkt. Eerst moet de digitalisering op orde zijn. Ieder nadeel heeft uiteraard zijn voordeel: de “verlenging” van (ten minste) zes maanden geeft gemeenten extra tijd zich voor te bereiden op wat komen gaat.
Voetnoten
1) Gerrit van der Veen en Joost Hoekstra, Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet gepubliceerd, Bodem 2021/2, p. 38-39.
2) Staatscourant 28102 van 1 juni 2021.
3) Kamerbrief 2021-0000276677 van 26 mei 2021.
4) Staatscourant 28102 van 1 juni 2021, p. 58.
5) Staatscourant 28102 van 1 juni 2021, p. 68.
6) Voor zover ons bekend, moeten de uitkomsten van een internetconsultatie begin 2021 nog verwerkt worden: https://www.internetconsultatie.nl/regeling_bodemkwaliteit_2021.
Dit artikel werd geschreven door Gerrit van der Veen en Joost Hoekstra.