Aanleiding
Naar verwachting wordt de Omgevingswet per 1 januari 2022 van kracht. Deze Omgevingswet is een van de grootste wetswijzigingsoperaties in de geschiedenis van de Nederlandse wet- en regelgeving die een einde maakt aan tegenstrijdige, onduidelijke en overbodige regels op het gebied van de fysieke leefomgeving. Kamerbrief Ministerie BZK inzake voortgang stelselherziening Omgevingsrecht, nr. 2019-0000634024, d.d. 29 november 2019. Minister van Infrastructuur en Milieu, Schultz van Haegen-Maas Geesteranus: ‘Dit is een van de grootste wetswijzigingstrajecten sinds de Tweede Wereldoorlog’, Verslag van een algemeen overleg Kamerstukken II 2011-2012, 33 118, nr. 5, p. 14. MvT Wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, d.d. 29 juni 2018.
De herziening van het stelsel voor het omgevingsrecht is om twee redenen nodig:
In de eerste plaats sluit de bestaande regelgeving niet goed meer aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige regels zich onvoldoende op duurzame ontwikkeling. Ze houden onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten.
In de tweede plaats is het huidige omgevingsrecht verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten en zo'n 60 voornamelijk sectorale AMvB’s voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot problemen in de afstemming en de coördinatie en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers.
Aanleiding voor de Omgevingswet is dat het huidige omgevingsrecht verbrokkeld en verdeeld is over tientallen wetten. Er zijn aparte wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers.
Modernisering omgevingsrecht
De regering heeft in 2014 in haar nota Modernisering milieubeleid aangegeven dat binnen het omgevingsrecht, wet- en regelgeving eenvoudiger, helderder en transparanter dient te worden door het aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen drastisch te beperken. Het instrument hiervoor is de Omgevingswet. Met de Omgevingswet gaan alle wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (zoals de Wet milieubeheer en wetten op onder meer het gebied van water, ruimte, natuur, cultureel erfgoed, infrastructuur, luchtvaart en mobiliteit) op in de Omgevingswet die zorgt voor een helder, integraal en zo eenvoudig mogelijk wettelijk kader voor de leefomgeving. Dat schept ruimte voor initiatieven uit de samenleving. Brief minister IenM aan Tweede Kamer inzake Modernisering Milieubeleid, Kamerstukken II 2013-2014, 28 663, nr. 55, d.d. 10 maart 2014. MvT Wetsvoorstel Omgevingswet; Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3.
Bij het onderbrengen van de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in de Omgevingswet wordt ook nadrukkelijk bekeken welke bevoegdheden bij welke overheden belegd gaan worden, zo ook de bevoegdheid voor vergunningverlening. Doel hiervan is dat de overheidslaag die het beste bepaalde problemen op kan lossen, ook de bevoegdheden krijgt dat te doen.
In de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Omgevingswet is aangegeven dat de beoogde stelselwijziging van het omgevingsrecht moet leiden tot:
het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.
Centraal in de Omgevingswet staat het begrip: fysieke leefomgeving. Dit dient zo breed mogelijk te worden uitgelegd om echte integratie van beleid en uitvoering te realiseren. Deze integratie komt ook tot uiting in een vergunning voor activiteiten binnen die fysieke leefomgeving: de omgevingsvergunning.
De Omgevingswet
Met de huidige wetgeving lopen gemeenten, inwoners en bedrijven tegen regels aan die ingewikkeld zijn, onvoldoende rekening houden met de kenmerken van een gebied of zelfs strijdig zijn met elkaar. Ze lopen aan tegen tijdrovende procedures, lange doorlooptijden, hoge kosten en onvoorspelbaarheid van bestuurlijke en juridische procedures. Bij het Ministerie van IenM is een lezenswaardige brochure verschenen (update 2013) met de naam: Waarom een Omgevingswet, schets van omgevingsrechtelijke problemen https://www.omgevingswetportaal.nl/documenten/brochures/2013/03/waarom-een-omgevingswet/waarom-een-omgevingswet. Ontleend aan: de VNG-publicatie Nut, noodzaak en impact van de Omgevingswet https://vng.nl/files/vng/publicaties/2017/20170828-nut-noodzaak-en-impact.pdf. Op https://www.overheid.nl zijn alle kamerstukken (kst) over de Omgevingswet te raadplegen via: Dossiernummer 33 962, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33962-3.html. N.S.J. Koeman, Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juli 2016, nr. 4. Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel voor de Omgevingswet bij de Tweede Kamer ingediend, waar het op 1 juli 2015 met een ruime meerderheid is aangenomen. Op 22 maart 2016 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen; Stb. 2016, 156.
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is in 2016 aangenomen door de Eerste Kamer.
Uitgangspunten van de Omgevingswet
Met de nieuwe Omgevingswet wil het kabinet:
de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afstemmen;
duurzame projecten (zoals windmolenparken) stimuleren;
gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven, waarmee zij hun omgevingsbeleid kunnen afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen.
Verder biedt de wet meer ruimte voor particuliere ideeën. Dit komt doordat er meer algemene regels gelden, in plaats van gedetailleerde vergunningen. Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen. De houding bij het beoordelen van plannen is ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’. Zo ontstaat ruimte voor bijvoorbeeld bedrijven en organisaties om met ideeën te komen. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/inhoud/vernieuwing-omgevingsrecht. C.D. Palm-van Heest en M. van der Vliet: De stand van de stelselherziening: de regelgeving weer een stap verder, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, juni 2017, nr. 3. Wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, d.d. 29 juni 2018; aangenomen door de Tweede Kamer op 7 maart 2019. Het ontwerpbesluit is op 28 oktober 2020 bij de Tweede Kamer ingediend. Consultatieversie Omgevingsregeling, d.d. 1 februari 2019. De Eerste Kamer heeft op 11 februari 2020 ingestemd met de Invoeringswet Omgevingswet. 53 leden stemden voor, 19 tegen. De inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 is daarmee weer een stap dichterbij. Bron: https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20200211/eerste_kamer_stemt_na_een_vierde. Zie Whitepaper F.P.C.L. Tonnaer: Is de Omgevingswet too big to fail? SDU.nl, februari 2020. Informatie CBS: Gemeentelijke indeling op 1 januari 2020; www.cbs.nl. Geconsolideerde (herleidbare) versie Omgevingswet, d.d. 11 mei 2020; https://www.omgevingsweb.nl/publicaties/integrale-geconsolideerde-versie-omgevingswet/ Invoeringswet Omgevingswet, Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, d.d. 29 juni 2018, aangenomen door de Tweede Kamer op 7 maart 2019. Het ontwerpbesluit is op 28 oktober 2020 bij de Tweede Kamer ingediend. Consultatieversie Omgevingsregeling, 1 februari 2019. De Omgevingsregeling is op 22 november 2019 gepubliceerd in de Staatscourant. H.A.J. Gierveld, De stand van zaken van de stelselherziening: een nieuw regeerakkoord, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2017, nr. 4. Zie brief min IenW inzake Voortgang stelselherziening omgevingsrecht, d.d. 21 december 2018. Kamerbrief uitstel Omgevingswet; Kenmerk 2020-0000238632, d.d. 20 mei 2020; https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/05/20/nieuwe-datum-inwerkingtreding-omgevingswet-1-januari-2022.
Eén wet, die alle wetten op het gebied van de leefomgeving vereenvoudigt en bundelt, met vier aanvullingswetten en de vier bijbehorende Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en één Omgevingsregeling.
De afgelopen jaren is het bouwwerk van de Omgevingswet steeds verder aan- en ingevuld, met als meest recente bouwactiviteiten: de Invoeringswet Omgevingswet
De omvangrijke documenten van de in 2016 vastgestelde Omgevingswet met al haar wijzigingen en aanvullingen en de vier (geactualiseerde) uitvoerings-AMvB’s (2020) met hun toelichtingen beslaan enkele duizenden pagina’s tekst en de vier Aanvullingswetten en (bijbehorende)-besluiten en Wijzigingswet Awb, doen daar in aantallen bladzijden niet voor onder. De op 11 februari 2020 aangenomen Invoeringswet en het voorstel Invoeringsbesluit beslaan ook alweer een kleine duizend pagina’s en laten samen met alle artikelen in vakbladen, boeken en seminars, een beeld zien wat voor een leek soms meer lijkt op een radeerpatroon uit het ‘zelfmaak modeblad’ de Burda dan een nieuwe wet.
Met deze uitgave van WERKEN MET de omgevingsvergunning is geprobeerd in dat patroon de weg aan te geven om te komen tot een helder beeld van alles wat met de omgevingsvergunning te maken heeft. Werken met de Omgevingswet vergt een evenwichtsoefening tussen algemene doelen en uitgangspunten en het wel of niet (laten) uitvoeren van concrete activiteiten op allerlei werkterreinen binnen de fysieke leefomgeving en de diverse voormalige wetsterreinen.
Zelfs als je als beleidsadviseur of student de weg al weet te vinden in het stelsel (dat je in principe niet helemaal hoeft te kennen) moet je de algemene regels kunnen vinden en kunnen koppelen aan jouw werk/taken. Dat speelt op verschillende niveaus van bevoegd gezag (Rijk, provincie, gemeente, waterschappen, omgevingsdiensten, …), en dan zijn er nog andere (deels overlappende) actoren bij betrokken (initiatiefnemers, handhavers, bezorgde burgers, …).
Het is lastig om al die groepen een handleiding bij hun werk te bieden. Deze uitgave is daar een poging toe.
De komst van de Omgevingswet brengt voor de 355 gemeenten
In de loop van 2020 en 2021 volgen dan de definitieve laatste onderdelen van het wetgevingstraject, waaronder de geconsolideerde wettekst van de Omgevingswet
De Omgevingswet wil dat het ‘initiatief’ meer centraal komt te staan. Daar hoort bij dat meer geredeneerd wordt vanuit de doelen die een gemeente zichzelf stelt in haar omgevingsvisie dan vanuit de (bestaande) regels. De aanvraag voor een omgevingsvergunning kan hierop aansluiten.
In deze uitgave wordt toch zo nu en dan teruggegrepen op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), want soms kan dat niet anders in deze fase van de stelselherziening. Naarmate we dichter bij de invoering van de Omgevingswet komen, zal dat minder worden, zoals we nu ook niet meer zo vaak spreken over de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening.
De omgevingsvergunning
Een van de uitgangspunten van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk activiteiten te regelen met algemene regels. In sommige gevallen moet een initiatiefnemer een melding doen aan het bevoegd gezag voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Met een omgevingsvergunning kunnen burgers, bedrijven en overheden toestemming vragen om bepaalde activiteiten in de leefomgeving uit te voeren. Een initiatiefnemer kan een burger, bedrijf of de overheid zelf zijn. Een beperkt aantal activiteiten is toch nog vergunningplichtig. In die gevallen moet de initiatiefnemer een omgevingsvergunning aanvragen. De omgevingsvergunning is daarmee een uitvoeringsinstrument van de Omgevingswet. De omgevingsvergunning geldt voor iedereen die de activiteit uitvoert waarvoor de vergunning bedoeld is. Dit kan degene zijn aan wie de vergunning is verleend, maar ook zijn opvolger.
Meer afwegingsruimte voor gemeenten bij vergunningverlening
Gemeenten krijgen in de Omgevingswet op twee manieren meer lokale afwegingsruimte. Voor sommige activiteiten stelt het Rijk geen algemene regels meer. Het gaat dan om activiteiten waarvoor de lokale situatie bepalend is zoals horeca, sportfaciliteiten, detailhandel, bouwmarkten, onderwijs- en kantoorgebouwen, dierenpensions. Ook voor bouwwerken regelt het Rijk niet langer hinderaspecten. VNG brochure Bestuurlijke afwegingsruimte in de Omgevingswet, januari 2019. NvT Besluit activiteiten leefomgeving, p. 692; Stb. 2018, 293.
Waar het rijk wel algemene regels stelt, komen er ruime mogelijkheden voor gemeenten om die te verbijzonderen als de lokale omstandigheden daarom vragen. Dat worden onder de Omgevingswet maatwerkregels genoemd.
Deze mogelijkheden sluiten aan bij het verbeterdoel om meer bestuurlijke afwegingsruimte te geven. Zo kunnen de regels worden ingezet voor het aanpakken van knelpunten met milieugebruiksruimte, zoals bij cumulatie van geluidhinder of geurhinder bij bedrijfsmatige activiteiten. Omdat het hele (eerste) omgevingsplan openstaat voor beroep kan tegen deze regels beroep worden ingesteld, waar dat voorheen meestal niet kon omdat er sprake was van algemeen verbindende voorschriften. Afhankelijk van de wijze waarop gemeenten de nieuwe mogelijkheden hanteren, kan dat in bepaalde gevallen leiden tot geschillen die aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden voorgelegd. Ook kunnen burgers omgevingsvergunningen aanvragen voor het afwijken van dergelijke regels, waarvan een deel voorgelegd zal worden aan de bestuursrechter.
Geeft het omgevingsplan de kaders aan van de fysieke leefomgeving, de omgevingsvergunning geeft deze kaders handen en voeten in de praktijk: welke activiteiten worden toegestaan, welke regels gelden daarvoor, of vindt maatwerk plaats voor een bepaalde activiteit?
Allemaal overwegingen voor het bevoegd gezag.
Werken met ……….
In 2014 is een eerste uitgave van Werken met de omgevingsvergunning onder de Wabo verschenen bij Berghauser Pont. J.H.G. van den Broek; Werken met de Wabo en de omgevingsvergunning 2014, Berghauser Pont Publishing, 2014. J. van der Velde en A.H.M. Zebel-Vaudo, WERKEN MET de Omgevingswet, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam, (3e druk) 2018. G.B. Gabry, WERKEN MET de omgevingsvisie, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam, 2015. H. Faber, WERKEN MET het omgevingsplan, Berghauser Pont Publishing, Amsterdam, (2e druk) 2019. Zie: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/stelsel-omgevingswet/tekst-toelichting-omgevingswet-amvb/.
In de afgelopen jaren is bij Berghauser Pont Publishing een serie publicaties verschenen onder de naam: WERKEN MET ……, waarbij eerst de Omgevingswet in het algemeen
Inmiddels is ook een geactualiseerde volledig geïntegreerde versie Omgevingswet met wijzigingen als gevolg van wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet (incl. de 1e en 2e Nota van wijziging) gepubliceerd.
Algemene informatie over de Omgevingswet vindt u verder op de diverse websites van de overheid en op de site van Berghauser Pont:
Gebruikte wetsteksten en AMvB’s
In deze uitgave is zoveel mogelijk gebruikgemaakt van de meest actuele versies van wetteksten en AMvB’s:
de integrale geconsolideerde versie Omgevingswet, d.d. 3 augustus 2020;
Omgevingsbesluit, geconsolideerde versie, d.d. 20 maart 2020;
Besluit kwaliteit leefomgeving, geconsolideerde versie, d.d. 20 maart 2020;
Besluit activiteiten leefomgeving, geconsolideerde versie, d.d. 20 maart 2020;
Besluit bouwen leefomgeving, geconsolideerde versie, d.d. 20 maart 2020;
Invoeringswet: Versie Eerste Kamer (met drie amendementen), d.d. 11 februari 2020;
voorjaarsversie Ontwerp Invoeringsbesluit Omgevingswet, d.d. 12 maart 2020; Het definitieve Ontwerp Invoeringsbesluit is inmiddels op 28 oktober 2020 bij de Tweede Kamer ingediend.
geconsolideerde Omgevingsregeling, d.d. 15 april 2020. Omgevingsregeling, Stcrt. 2019, 56288, geconsolideerd naar aanleiding van de consultatieversie van de Aanvullingsregeling bodem en natuur, d.d. 15 april 2020.
Kamerbrief minister BZK aan Eerste Kamer, inzake voortgang Omgevingswet, nr. 2020-0000369699, d.d. 24 juni 2020. De Invoeringsregeling Omgevingswet is op 13 mei 2020 voor een technische notificatie aan de Europese Commissie (EC) aangeboden. De EC heeft nu tot 14 augustus 2020 de tijd om te reageren op mogelijke technische voorschriften in de Omgevingsregeling. In deze ‘stand still-periode’ kan de regeling niet worden aangepast. Zie Nieuwsbericht min BZK, d.d. 18-05-2020; https://www.omgevingswetportaal.nl/actueel/nieuws/2020/05/18/invoeringsregeling-omgevingswet-voor-technische-notificatie-naar-brussel.
Let op: het omgevingswetportaal is sinds 17 september 2020 gestopt en verhuisd naar de website Aan de slag met de Omgevingswet.
De Invoeringsregeling is het laatste onderdeel van het Invoeringsspoor van de Omgevingswet. Deze regeling bevat onder meer aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingsregeling. De Invoeringsregeling wordt naar verwachting in het najaar van 2020 gepubliceerd. Dit najaar zal dan naar verwachting het gehele juridische stelsel met zijn hoofd-, invoerings-, en aanvullingssporen gereed zijn.
Voor de overige documenten is bij deze uitgave uitgegaan van de stand van 7 juli 2020, waardoor het mogelijk is dat ontwerpen, concepten, voorstellen en dergelijke in een later stadium door de parlementaire behandeling nog kunnen worden aangepast.
Leeswijzer
De materie van de omgevingsvergunning binnen de Omgevingswet is zeer divers. De basis van vergunningplichten kunnen zowel door het Rijk, de provincie, een waterschap of de gemeente zelf worden gesteld. Enig inzicht in de Omgevingswet is dan ook noodzakelijk.
In hoofdstuk 1 wordt een aantal algemene aspecten van de omgevingsvergunning en omgevingsvergunningplichten beschreven.
Het vergunningenproces is omgeven door vele procedurele regels. Deze worden beschreven in hoofdstuk 2.
Een belangrijke plaats wordt ingenomen door de rol van het Bevoegd Gezag (hoofdstuk 3) en de omgevingsdiensten (hoofdstuk 4).
Afhankelijk van de interesse van de lezer of bij gebruik van een naslagfunctie, komen achtereenvolgens de volgende specifieke vergunningsaspecten aan de orde. Zo worden in de Omgevingswet de volgende meer specifieke vergunningplichtige activiteiten onderscheiden:
milieubelastende activiteiten (hoofdstuk 5);
omgevingsplanactiviteit (hoofdstuk 6);
bouwen (hoofdstuk 7);
natuuractiviteiten(hoofdstuk 8);
wateractiviteiten (hoofdstuk 9).
De uitwerking van deze vergunningplichten zal voornamelijk op hoofdlijnen en op procedurele aspecten worden beschreven. Voor de details van de diverse bepalingen wordt in de voetnoten verwezen naar de vindplaats in de respectieve AMvB’s.
Een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet is het projectbesluit. Een projectbesluit kan ook de nodige vergunningsaspecten met zich meebrengen (hoofdstuk 10).
Ook wordt aandacht besteed aan handhaving van omgevingsvergunning met monitoring, toezicht en handhaving (hoofdstuk 11).
Aangezien een initiatief nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, zal ook onder bepaalde omstandigheden een milieueffectbeoordeling nodig zijn. De milieueffectrapportage wordt kort beschreven in hoofdstuk 12.
In hoofdstuk 13 worden enkele wat meer typische juridische aspecten beschreven.
Een wezenlijk onderdeel van de stelselherziening omgevingsrecht wordt de digitalisering van het omgevingsvergunningsproces via het digitale ‘omgevingsloket’ (hoofdstuk 14).
Ten slotte is een lijst opgenomen met nuttige links en een alfabetisch trefwoordenregister.
Om de leesbaarheid en praktische bruikbaarheid van deze uitgave te verhogen is ervoor gekozen alle juridische informatie niet in de tekst op te nemen, maar in de voetnoten met het oog op de niet-juridische studenten die zich meer in het ruimtelijk beleid verdiepen of natuur- en milieu-aspecten. Op iedere pagina is een uitgebreid voetnotenapparaat opgenomen, waardoor de lezer snel kennis kan nemen van de bronnen op de achtergrond van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, uit het Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Milieu en Recht, ROmagazine, Water Governance, Politie- dier en milieubescherming, Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht en Praktijk Omgevingsrecht en artikelen aanwezig op de kennisbank https://www.omgevingsweb.nl van Berghauser Pont:
Het werk aan het boek is op 30 juli 2020 afgesloten. Daarna verschenen informatie is alleen sporadisch nog meegenomen in de drukproeven.
Ik wens u veel leesplezier met deze uitgave.