Op de percelen is het bestemmingsplan “De Driehoek 2016” van toepassing. In dit bestemmingsplan is het perceel [locatie] bestemd als “Groen”. Het perceel [locatie] is bestemd als “Bedrijf” met de aanduidingen “bouwvlak” en “specifieke vorm van bedrijf - transport en opslag”. Binnen deze bestemming zijn bedrijven uit categorie 1 en 2 toegestaan en ter plaatse van de aanduiding ook transport en opslag ten dienste van een pluimveeslachterij. De achterzijde van dit perceel – ter hoogte van het perceel van eiseres – is bestemd als “Bedrijf” zonder nadere functieaanduiding. Het perceel [locatie] is bestemd als “Bedrijf” met de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – pluimveeslachterij. Ter plaatse van deze aanduiding is een pluimveeslachterij toegestaan. Het perceel [locatie] is deels bestemd als “Bedrijf” en deels als “Groen” met de aanduiding “houtsingel” en de gebiedsaanduiding “overige zone – voorwaardelijke verplichting 5”.

De derde-partij heeft in 2016 een ander bedrijf overgenomen en haar activiteiten op de projectlocatie uitgebreid zonder eerst een omgevingsvergunning aan te vragen. Eiseres woont op het perceel [locatie] te [woonplaats] . Haar perceel grenst aan de eendenslachterij. Zij ondervindt overlast van het bedrijf van de derde-partij sinds de bedrijfsactiviteiten in 2016 zijn uitgebreid. Zij heeft daarom een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder waarin zij vraagt om handhaving van de omgevingsvergunning (milieu). Eiseres heeft ook een ander handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot de gasleiding die vanuit het bedrijf langs het perceel van eiseres loopt. In deze handhavingsprocedure heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 9 december 2020 uitspraak gedaan.n ECLI:NL:RVS:2020:2908  

Op 30 januari 2018 heeft de derde-partij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning en op 25 april 2018 is deze aanvraag aangevuld. Deze aanvraag had betrekking op de activiteiten “bouwen”n Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo , “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”n Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo , “milieu” (revisie)n Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo en artikel 2.6 Wabo en “natuur”n Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, Wabo . Op 16 oktober 2019 heeft de gemeenteraad een ontwerpverklaring van geen bedenkingen (ontwerp-vvgb) afgegeven. Op 31 oktober 2019 is de ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Hierop zijn een groot aantal zienswijzen tegen de ontwerp-omgevingsvergunning kenbaar gemaakt. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven niet te kunnen beloven wanneer de omgevingsvergunning wordt verleend.

Besluiten van verweerder

Verweerder heeft zich in het besluit van 9 oktober 2018 op het standpunt gesteld dat er na de aanvraag van 30 januari 2018 sprake is van concreet zicht op legalisatie en daarom de last onder dwangsom ingetrokken.

Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. In de uitspraak van 27 november 2019 heeft de rechtbank overwogen dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” onvoldoende was om ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie aan te kunnen nemen. Voor concreet zicht op legalisatie had een ontwerp-omgevingsvergunning met een verklaring van geen bedenkingen ter inzage moeten zijn gelegd. De rechtbank heeft daarom het besluit van 9 oktober 2018 vernietigd en verweerder opgedragen binnen 4 weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit van 23 december 2019 op het standpunt gesteld dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie door de ontwerp-omgevingsvergunning die op 31 oktober 2019 ter inzage is gelegd.

Beoordeling van het geschil

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 december 2020n ECLI:NL:RVS:2020:2908 is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen, ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd, waarbinnen het strijdig gebruik met het bestemmingsplan, waarop het handhavingsverzoek ziet, past. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of na terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning sprake was van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het besluit op bezwaar. Hiervoor moet de rechtbank een aantal vragen beantwoorden: De eerste vraag is of de aanvraag en de daarop volgende ontwerp omgevingsvergunning ziet op alle activiteiten van de inrichting. Hierbij is ook van belang of voor de aangevraagde wijzigingen van de inrichting niet tevens ook een andere toestemming is vereist, bijvoorbeeld de toestemming voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De vervolgvraag is in hoeverre aannemelijk moet zijn of de aanvraag kan worden verleend na de terinzagelegging van de ontwerpvergunning.

Concreet zicht op legalisatie – zijn alle activiteiten aangevraagd?

Eiseres betoogt daarnaast dat op grond van de milieuvergunning tussen 07.00 en 16.00 bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. De ontwerp-omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” voorziet niet in bedrijfsactiviteiten voor 06.00. Omdat binnen de inrichting ook vóór 06.00 in de ochtend werkzaamheden plaatsvinden zal ook na het verlenen van de omgevingsvergunning voor wat betreft de bedrijfsactiviteiten vóór 06.00 nog steeds sprake zijn van een overtreding, en is er in zoverre geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

Eiseres betoogt dat er ook geen sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning) nodig is, die volgens eiseres niet zal worden verleend.

Aangevraagde wijziging van de inrichting (bedrijfstijden)

In voorschrift 2.1.2 bij de ontwerp-omgevingsvergunning staat dat de inrichting op maandag tot en met vrijdag van 5:00 tot 22:00 in bedrijf mag zijn. Ook buiten deze werktijden mogen volgens dit voorschrift vrachtwagenbewegingen plaatsvinden mits die samenhangen met de aanvoer van eenden. Eiseres heeft weliswaar gewezen op vrachtwagenbewegingen die vóór 05.00 plaatsvinden, maar zij heeft niet gesteld dat dit vrachtwagenbewegingen zijn die niets te maken hebben met de aanvoer van eenden. In zoverre staat niet vast dat activiteiten plaatsvinden die niet zijn aangevraagd. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres daarom niet.

Natuurvergunning

Omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan

Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat deze beroepsgrond buiten de omvang van het geding valt omdat eiseres alleen om handhaving van de omgevingsvergunning (milieu) heeft verzocht. Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Het handhavingsverzoek en de last onder dwangsom zagen weliswaar alleen op het handelen zonder een vergunning (milieu), maar in het bestreden besluit is ook ingegaan op de vraag of sprake is van een concreet zicht op legalisatie in de vorm van een ontvankelijke aanvraag voor de wijzigingen van de inrichting in samenhang met de activiteiten in strijd met het bestemmingsplan. Dat was ook de opdracht in de vorige uitspraak van de rechtbank, waarin was geoordeeld dat voor concreet zicht op legalisatie een ontwerp-omgevingsvergunning met een verklaring van geen bedenkingen ter inzage had moeten zijn gelegd. Tegen deze uitspraak heeft verweerder geen hoger beroep ingesteld. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 6 augustus 2003n ECLI:NL:RVS:2003:AI0801 ) heeft het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank waarbij een eerder besluit is vernietigd, tot gevolg dat, indien in beroep tegen het nieuwe besluit beroepsgronden worden aangevoerd die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2007n ECLI:NL:RVS:2007:BA7794 volgt verder dat slechts nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden een hernieuwde beoordeling van een eerder verworpen beroepsgrond kunnen rechtvaardigen. Dit geldt ook voor verweerder. Als verweerder van mening is dat deze beroepsgrond van eiseres buiten de omvang van het geding valt, had verweerder hoger beroep moeten instellen tegen de eerdere rechtbankuitspraak. Bovendien wordt in het bestreden besluit ingegaan op de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”. Reeds daarom valt de beroepsgrond niet buiten de omvang van het geding.

[locatie] (gasleiding)

De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover anders te oordelen. Het gebruik van de gasleiding maakt onderdeel uit van de ontwerp-omgevingsvergunning, zodat op dit punt sprake is van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.

[locatie]

De rechtbank leidt uit de inrichtingstekening bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning (milieu) af dat de derde-partij het gehele perceel [locatie] gebruikt voor de pluimveeslachterij. In de aanvraag voor de omgevingsvergunning (milieu) staat immers dat het gehele perceel onderdeel uitmaakt van de inrichting en uit het geluidonderzoek blijkt ook dat op het perceel verkeersbewegingen plaatsvinden voor de pluimveeslachterij en dat daar geluidbronnen zijn gesitueerd. Als het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan dan moet gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten “milieu” en “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” ook een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” worden verleend. De rechtbank zal daarom eerst ingaan op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Als dat zo is, dan komt de rechtbank toe aan de vraag of dit gebruik is vergund in de ontwerp-omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”.

Voorzijde perceel

Op de voorzijde van het perceel (de zuidwestelijke zijde) rust op een deel van het perceel de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - transport en opslag’. Op basis van artikel 4.1 onder f, van de planregels is hier transport en opslag ten dienste van de pluimveeslachterij toegestaan. Niet is gebleken dat het gebruik van dit deel van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat geen sprake is van strijdig gebruik is het niet nodig om voor dit deel van het perceel een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.

Achterzijde perceel

In de aanvraag wordt dit gebruik niet benoemd. In de ontwerp-omgevingsvergunning wordt slechts aangegeven dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik ziet op het geluidscherm, de luchtwasser en schoorsteen, de verenlaadplaats, de bloed- en slibtank en het gasdrukregel- en meetstation met gasleiding, met andere woorden concrete bouwwerken. De aanvraag ziet niet op het gebruik van het overige erf. Uit de ontwerp-omgevingsvergunning blijkt niet dat verweerder ter plaatse een uitbreiding van een bedrijf uit categorie 3.2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten heeft willen toestaan. Ook in de ruimtelijke onderbouwing staat geen nadere motivering met betrekking tot het toestaan van dit strijdige gebruik. In de ruimtelijke onderbouwing wordt niet onderzocht of dit gebruik verenigbaar is met de overige functies en bestemmingen in de omgeving. Het gebruik van de achterzijde van het perceel [locatie] voor een pluimveeslachterij is niet aangevraagd en verweerder lijkt ook niet voornemens te zijn om dit gebruik te vergunnen want dit blijkt niet uit de ontwerp-omgevingsvergunning. Bij gebrek aan een toereikende ontwerp-omgevingsvergunning is reeds daarom geen sprake van een concreet zicht op legalisatie.

Voor het bouwen van de luchtwasser en schoorsteen, de verenlaadplaats, de bloed- en slibtank en het gasdrukregel- en meetstation met gasleiding is wel een aanvraag ingediend en deze bouwwerken zijn beoordeeld in de ruimtelijke onderbouwing en de ontwerp-omgevingsvergunning. Eiseres merkt overigens terecht op de ontwerpvergunning zich beperkt tot een standpunt over de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van deze bouwwerken, maar niet de volledige ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit gebruik in strijd met de bestemming. Deze beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid is doorgaans ruimer dan de beoordeling van de milieugevolgen van deze activiteiten, zodat verweerder niet zonder meer kan volstaan met een verwijzing naar zijn standpunt in de ontwerp-omgevingsvergunning voor de activiteit (milieu).

De beroepsgrond slaagt.

[locatie]

Ook voor het perceel [locatie] geldt dat dit perceel onderdeel uitmaakt van de inrichting. Op dit perceel rust niet de aanduiding “pluimveeslachterij” zodat op het perceel slechts bedrijven uit categorie 1 en 2 zijn toegestaan. Het gebruik van dit perceel ten dienste van een pluimveeslachterij is dus in strijd met het bestemmingsplan. Op het gedeelte van het perceel met de bestemming “Groen” is in het geheel geen bedrijvigheid toegestaan, en daar dient ook een houtsingel te worden aangelegd en in stand gehouden die voldoet aan de eisen uit de beeldkwaliteitsparagraaf De Driehoek. Ook in zoverre is er dus sprake van strijd met het bestemmingsplan. In de aanvraag wordt dit gebruik niet benoemd. Uit de ontwerp-omgevingsvergunning blijkt niet dat verweerder ter plaatse een bedrijf uit categorie 3.2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten heeft willen toestaan. Ook in de ruimtelijke onderbouwing staat geen nadere motivering met betrekking tot het toestaan van dit gebruik. De rechtbank is daarom ook voor het perceel [locatie] van oordeel dat geen ontwerp-omgevingsvergunning is aangevraagd waarbinnen het illegale gebruik past. De beroepsgrond slaagt ook in zoverre.

Voor zover activiteiten in strijd met het bestemmingsplan wel zijn aangevraagd en opgenomen in de ontwerpvergunning, betoogt eiseres dat de te verlenen omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij verwijst in dat verband naar de zienswijze die zij tegen de ontwerp-omgevingsvergunning heeft ingediend. Eiseres heeft er daarnaast op gewezen dat geruime tijd is verstreken sinds de ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd. Volgens eiseres dient de belangenafweging met betrekking tot handhavend optreden gelet op het tijdsverloop niet langer in het nadeel van eiseres uit te vallen.

In deze procedure vindt geen inhoudelijke toetsing van de juridische houdbaarheid van de omgevingsvergunning plaats. Deze beoordeling kan in een eventuele beroepszaak tegen deze omgevingsvergunning aan bod komen. In de verwijzing naar de zienswijzen ziet de rechtbank thans geen grond voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning voor wat betreft de wel vergunde activiteiten geen rechtskracht zal krijgen.n Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2908).   De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

De rechtbank stelt vast dat het bedrijf al sinds 2016 bezig is met activiteiten zonder geldige omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting en gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Sinds de terinzagelegging van de ontwerp-omgevingsvergunning zijn bijna 2,5 jaar verstreken. De beslistermijn van 6 maanden is dus ruimschoots overschreden. Op de zitting kon verweerder ook niet aangeven wanneer de omgevingsvergunning zal worden verleend. Gelet op het hierboven gegeven oordeel kan niet worden uitgesloten dat een nieuwe verklaring van geen bedenkingen moet worden gevraagd of een nieuwe ontwerp-vergunning ter inzage moet worden gelegd na aanvulling van de aanvraag waardoor de vergunningsprocedure nog veel langer gaat duren.

Volgens de rechtbank ontstaat hiermee een onaanvaardbare impasse. Verweerder treedt niet op omdat hij een concreet zicht op legalisatie ziet in een aanvraag. Deze aanvraag wordt echter maar niet verleend zodat niemand, zowel verweerder, omwonenden als de derde-partij weten waar ze aan toe zijn. Het bedrijf weet niet aan welke regels zich moet houden. Verweerder kan het bedrijf niet verplichten zich te houden aan regels in een ontwerp-vergunning. Omwonenden kunnen de voorschriften in de ontwerp-vergunning niet aanvechten zolang er geen definitief besluit is genomen en zij kunnen geen handhaving afdwingen, behoudens door eindeloos te procederen in een handhavingszaak. De rechtbank vindt dit niet juist. De rechtbank benadrukt dat verweerder niet verplicht is om af te zien van handhaving als er sprake zou zijn van een concreet zicht op legalisatie. Verweerder mag ook optreden ondanks een concreet zicht op legalisatie teneinde te voorkomen dat bij dit soort langdurige en ingewikkelde kwesties belangen van omwonenden in het gedrang komen. De rechtbank verwijst naar de recente uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022.n ECLI:NL:RVS:2022:800 Het is en blijft een bevoegdheid om handhavend op te treden. Het blijven stilzitten is niet evenredig naar omwonenden toe. Bovendien raakt verweerder de regie kwijt doordat hij met zijn weigering handhavend op te treden, niets meer kan ondernemen richting het bedrijf. Verweerder dient daarom in het nieuwe besluit op bezwaar een belangenafweging te verrichten en daarin naast de bedrijfsbelangen van de derde-partij ook de belangen van eiseres en andere omwonenden te betrekken. Hierbij zal verweerder moeten afwegen of het noodzakelijk is om hangende de vergunningprocedure maatregelen te treffen (in de vorm van een last onder dwangsom) om overlast bij omwonenden te voorkomen.

De rechtbank draagt verweerder op om binnen een termijn van zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet daarbij aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht en tot het opleggen van een dwangsom over te gaan. De rechtbank zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op een bedrag van € 100 per dag dat verweerder in gebreke blijft een nieuw besluit te nemen, met een maximum van € 15.000.

Proceskosten en griffierecht