2.1Eisers en de derde-partij wonen in dezelfde straat in Helmond. De voortuin van de woning van eisers grenst aan het voetpad naast de woning van de derde-partij. De woning van eisers ligt ongeveer 7,5 meter van de woning van de derde-partij. De woning van de derde-partij heeft een aanbouw op de begane grond. Hierin is een houtkachel aanwezig. Op het platte dak van de aanbouw staat de afvoerpijp. Deze schoorsteen steekt ongeveer 1.70 meter hoog boven het platte dak uit.

2.2Op 21 maart 2017 hebben eisers verweerder in een brief verteld over de hinder van de houtkachel van de derde-partij. Zij verzoeken verweerder op te treden tegen deze overlast op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Ambtenaren van de gemeente Helmond hebben in totaal 22 keer de locatie bezocht. Zij hebben bekeken of er sprake is van hinder en of er een overtreding is van het Bouwbesluit. In het besluit van 17 mei 2017 heeft verweerder besloten om niets te doen. Bij dit besluit zit een overzicht van de bevindingen van de gemeenteambtenaren. In de meeste gevallen hebben zij geen rook of geur gezien. Een enkele keer is er wel rook zichtbaar geweest.

2.3In de bezwaarfase zijn nog meer onderzoeken uitgevoerd. Op 19 juni 2017 hebben Buro Blauw en Warmtewereld in opdracht van eisers een rapport uitgebracht. Op 25 mei 2017 volgt een rapport van I-tek in opdracht van de derde-partij. De Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (de Omgevingsdienst) heeft op 13 november 2017 de rapporten bekeken. Buro Blauw heeft hier nog op gereageerd.

3.1Volgens verweerder voldoet de houtkachel van de derde-partij aan de technische eisen in afdeling 3.8 van het Bouwbesluit voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen in de woning. De artikelen in deze afdeling zijn bedoeld om de bewoners van de woning waarin de houtkachel staat te beschermen. Uit de visuele inspecties blijkt dat er verder geen landelijke of gemeentelijke regels worden overtreden, zodat er geen bevoegdheid tot handhaving is. Verweerder wijst er daarbij op dat in Nederland geen regels gelden voor het gebruik van houtkachels. Verweerder volgt daarmee het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. Deze commissie heeft in reactie op het bezwaarschrift van eisers opgemerkt dat de gemeentelijke beleidsregel voor geurhinder van bedrijven in Helmond niet van toepassing is. De woning van de derde-partij is namelijk geen bedrijf.

3.2Eisers zijn het niet mee eens met het standpunt van verweerder. Volgens eisers kan verweerder optreden op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit tegen overlast door het stoken van hout en kan verweerder het verzoek niet afwijzen door alleen te verwijzen naar afdeling 3.8 van het Bouwbesluit. Eisers zijn van mening dat de Beleidsregel Geurhinder Industriële bedrijven Helmond voor geurhinder van bedrijven ook kan worden toegepast op overlast van houtkachels van particulieren. Volgens eisers is er sprake van geurhinder. Die geurhinder kan worden berekend. Dat is gebeurd in het rapport van Buro Blauw. Volgens eisers is zelfs onder de meest gunstige omstandigheden - juist stookgedrag in een kachel met afvoer die voldoet aan de eisen in het Bouwbesluit - sprake van overschrijding van landelijke en gemeentelijke geurnormen. Overigens benadrukken eisers dat zij hun verzoek om handhaving niet hebben gedaan vanwege schade door giftige stoffen in de houtkachelrook. Ook Buro Blauw heeft geconstateerd dat de normen voor de uitstoot van schadelijke stoffen in de eigen woning van de derde-partij niet worden overschreden.

3.3De derde-partij is het eens met verweerder. Verder wijst de derde-partij er op dat eisers inmiddels hun woning hebben verkocht.

4. Dit is niet de eerste zaak over een houtkachel. De hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), heeft al verschillende uitspraken gedaan. Het zijn ook uitspraken over artikel 7.22 van het Bouwbesluit.

• De Afdeling oordeelt hierover in een uitspraak van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4032) dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit een vangnetbepaling is. Deze bepaling kan worden toegepast als andere bepalingen niet helpen tegen overmatige hinder van een bouwwerk.

• De Afdeling heeft in andere uitspraken (waaronder de uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2917) overwogen dat er geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Met andere woorden, men is het er niet over eens wat nu hinder is en wanneer een houtkachel schade kan veroorzaken bij de mens. De Wet milieubeheer met (in bijlage 1 van die wet) grenswaarden voor fijnstof geeft ook geen duidelijkheid. Afdeling 3.8 van het Bouwbesluit geldt alleen voor de eigen woning.

• Hoe beoordeelt de Afdeling dan de afwikkeling van de klachten? Zij kijkt naar de manier waarop de ambtenaren van de gemeente de houtkachel(rook) hebben bekeken. Hoeveel keer zijn de ambtenaren langs geweest, hebben ze gekeken naar de omgeving, enzovoorts. Rook uit een kachelpijp zegt nog niets over de hoeveelheid overlast (dat staat in de uitspraak van 5 september 2018 van de Afdeling).

• In een recente uitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2012) heeft de Afdeling geoordeeld dat een gemeente niet hoeft aan te knopen bij geurbeleid voor bedrijven.

5. De rechtbank heeft de StAB twee vragen gesteld (in overleg met partijen), hier samengevat:

• Kan de StAB één of meerdere voorstellen doen voor een objectiveerbare norm voor hinder van een particuliere houtkachel?

• Kan de StAB een voorstel doen voor controle van die norm?

6.1De StAB heeft in een kennisdocument alle beschikbare kennis over houtkachels verzameld (ook de kennis van de StAB uit eerdere zaken). Met dit kennisdocument heeft de StAB beide vragen beantwoord en de antwoorden toegepast op dit geval. Het kennisdocument is te vinden op de website van de StAB (www.stab.nl).

6.2Volgens de StAB kan hinder van een houtkachel worden voorkomen als je maar zorgt voor een goede verbranding en een goede verspreiding van de rook. De StAB geeft 10 stooktips (zie bijlage 2 bij deze uitspraak en www.platformhoutrook.nl). Daarna heeft de StAB onderzocht welke stoffen er allemaal in houtrook zitten. De hoeveelheid stoffen is afhankelijk van de mate van verbranding: is die volledig of niet? De StAB ziet geur als de maatgevende factor om de hinder van een houtkachel te beoordelen. Dat betekent volgens de StAB dat als geurnormen bij het gebruik van een houtkachel worden overschreden, de meeste Nederlanders ook zullen vinden dat het gebruik van een houtkachel overlast veroorzaakt. De StAB hanteert een geurimmissienorm (0,5 OUe/m3 als 98 percentiel). Bij overschrijding van deze norm is er ook zoveel uitstoot van andere schadelijke stoffen dat volgens de StAB sprake is van “objectiveerbare” hinder als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Dat wil zeggen dat de meeste Nederlanders dan overlast van de houtkachel ervaren.

6.2De StAB doet een voorstel om op te treden tegen de overlast van houtkachels. De StAB stelt eerst een ‘zachte aanpak’ voor waarbij de gemeente kan onderzoeken of er goed wordt gestookt. Als er niet goed wordt gestookt, dan zou de gemeente de gebruiker van de houtkachel kunnen vertellen wat hij kan doen om overlast te voorkomen. Hierbij wordt gekeken naar:

• Brandstofkwaliteit (het vochtgehalte van het haardhout, dat met een eenvoudig apparaat kan worden gemeten).

• Verbrandingsproces (het type kachel, de luchttoevoer / gebruik smoorklep, de aanmaakmethode).

• De verspreiding (de hoogte van de afvoerpijp, aanwezigheid van een regenkap, en windsnelheid).

Voor de verschillende onderdelen worden punten gegeven. Aan de hoeveelheid punten wordt een verbrandingsconditie gekoppeld.

6.3Bij terugkerende hinder stelt de StAB een wat hardere aanpak voor. Eerst wordt gecontroleerd op de kwaliteit van (het gebruik van) de houtkachel in 10 stappen:

• Is er een klacht?

• Is de rookgasafvoer in strijd met de technische eisen die wetgeving daaraan stelt (afdeling 3.8 van het Bouwbesluit)?

• Is er verspreiding van rookgassen naar de woningen van derden?

• Belemmert de plaatselijke situatie een goede verspreiding (bijvoorbeeld hoge bomen of huizen in de omgeving)?

• Wordt er gestookt als een negatief advies geldt van www.stookwijzer.nl?

• Zijn de rookgassen wit, grijs of zwart en kun je de rook ruiken?

• Wordt er vochtig hout, bewerkt hout of afval als brandstof gebruikt?

• Wat is de verbrandingsconditie?

• Hoe lang en hoe vaak wordt er gestookt?

• Als vragen 3, 5 en 6 positief worden beantwoord, wordt een berekening van de geuremissie van de houtkachel gemaakt.

6.4De StAB stelt voor om het programma “V-Stacks” te gebruiken voor de berekening in stap 10. V-Stacks wordt gebruikt om geurhinder van veehouderijen te berekenen en is een eenvoudige versie van het Nieuw Nationaal Model (NNM Stacks), het programma voor de berekening van geur van bedrijven. V-stacks is eenvoudiger (vooral omdat er minder hoeft te worden ingevoerd) en goedkoper. Het is daardoor niet zo nauwkeurig. De StAB neemt een aantal invoergegevens aan (de belangrijkste inschatting is het aantal stookuren per jaar van een houtkachel).

6.5De StAB heeft deze aanpak toegepast op de situatie in Helmond. De StAB komt tot de conclusie dat als er slecht wordt gestookt, de geurnorm bij het slaapkamerraam van eisers fors wordt overschreden. Als er minder slecht wordt gestookt, is sprake van een kleine overschrijding. Volgens de StAB kan (vooral door de plaatselijke omgeving en de regenkap op de afvoerpijp) onder de beste condities een matige verbrandingsconditie worden bereikt. Dat komt omdat er hoge bomen in de buurt staan en omdat de afvoerpijp niet zo hoog is. Bij een slechte verbrandingsconditie wordt de geurimmissienorm op 1,5 meter hoogte licht overschreden en ter hoogte van het slaapkamerraam van eisers fors overschreden (3,3 OUe per m3 98 percentiel). Bij een matige verbrandingsconditie wordt de geurimmisienorm op 1,5 meter hoogte niet overschreden en ter hoogte van het slaapkamerraam van eisers enigszins overschreden (0,9 OUe per m3 98 percentiel).

6.6De StAB ziet haar advies als een eerste aanzet voor een handhavingssysteem. Bij het gebruik van dit systeem kan het verder worden ontwikkeld. De StAB geeft ook aan dat er niet zoveel metingen van houtrook beschikbaar zijn en dat de methode verder zal moeten worden gevalideerd.

7.1Eisers hebben enkele details in het rapport gecorrigeerd. Zij menen dat, als het systeem van de StAB eerder was toegepast, verweerder had kunnen zien dat sprake is van een extreme overlastsituatie. De deskundige van eisers, Buro Blauw, is het eens met de voorgestelde geurimmissienorm. Maar hij voegt daaraan toe dat de geurimmissie ook in hogere percentielen (99,5 percentiel, 99,9 percentiel en 99,99 percentiel) zou moeten worden gemeten. Buro Blauw adviseert de emissiewaarden bij verschillende verbrandingscondities verder te valideren. Het bureau is het niet eens met de keuze voor het gebruik van V-Stacks, omdat NNM Stacks veel nauwkeuriger is. In dit laatste model kan beter rekening worden gehouden met de omgeving, de duur van het stoken en de hoogte waar de rook bij buren – in dit geval - eisers komt en kunnen andere percentielwaardes worden berekend.

7.2Verweerder betwijfelt of het verband tussen hinder en geur wel zo makkelijk kan worden bepaald. De waarneming in de zachte aanpak blijft een momentopname. Zo zal er vlak na het aansteken van een open haard altijd meer rook zichtbaar zijn. Ook blijft de beantwoording van de 10 stappen bewerkelijk en afhankelijk van de controlerende ambtenaar. Verweerder benadrukt ook het onderscheid tussen houtkachels die worden aangestoken voor de gezellige sfeer en houtkachels die als hoofdverwarming worden gebruikt.

7.3De derde-partij maakt ook enkele aanmerkingen op het rapport. Volgens de derde-partij is gebruik van de houtkachel met een goede verbrandingsconditie ook mogelijk. Daar is niet naar gekeken. De derde-partij benadrukt dat de resultaten van toepassing van de methode van de StAB in deze zaak niet mogen worden gebruikt als bewijs van een overtreding, omdat de StAB geen toezichthouder is.

8. De behandeling van de zaak heeft lang geduurd. Dat komt onder meer door de inschakeling door de rechtbank van de StAB. In de tussentijd hebben eisers hun huis verkocht. Zij hebben volgens de rechtbank nog wel belang bij een uitspraak in deze zaak. Eisers hebben in de bezwaarfase verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand en de deskundige. Alleen daarom is er al voldoende procesbelang (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:518).

9. De rechtbank vindt verder dat verweerder in het bestreden besluit niet volledig genoeg is geweest. Verweerder onderzoekt in dat besluit een mogelijke overtreding van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit maar had ook een antwoord moeten geven op de vraag of artikel 7.22 van het Bouwbesluit is overtreden. Afdeling 3.8 van het Bouwbesluit stelt alleen technische eisen aan een rookafvoer. Ook als een rookafvoer voldoet aan de technische eisen van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit, kunnen eisers overlast hebben van het gebruik van een houtkachel. Tegen overlast die buren ondervinden van het gebruik van een houtkachel kan worden opgetreden met artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Dit artikel is een vangnet. Het kan worden gebruikt als er geen andere normen zijn. Het standpunt van verweerder dat de rookgasafvoer in de woning van de derde-partij voldoet aan de eisen van afdeling 3.8 van het Bouwbesluit (wat niet in geschil is) is dus niet voldoende om niet op te treden. Het argument van verweerder dat er geen landelijke regels gelden of landelijke richtlijnen voor het gebruik van houtkachels is ook niet voldoende. Ook bij het ontbreken van deze regels of richtlijnen geldt artikel 7.22 van het Bouwbesluit nog steeds en zal verweerder dus een antwoord moeten geven op de vraag of het gebruik van een houtkachel tot hinder leidt. Zijn de 22 inspecties dan voldoende om vast te stellen dat er geen hinder is geweest en geen overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit? De rechtbank kan niets met deze inspecties. Dat komt in de eerste plaats omdat verweerder geen duidelijke conclusies heeft getrokken uit deze 22 inspecties. Voor de rechtbank is het moeilijk om dit zelf te beoordelen. Zij was niet bij de inspecties aanwezig. De resultaten van deze inspecties zijn wel heel erg kort vastgelegd in de bijlage bij het primaire besluit. Het is niet in alle gevallen duidelijk waar de gemeentelijke controleur stond, wat voor weer het was en wanneer de kachel was aangestoken. Overigens is in enkele gevallen wel rook en geur waargenomen. Verweerder heeft aangegeven dat hij zijn beoordelingsruimte over hinder zelf wenst in te vullen en zelf kan bepalen of hij beleid maakt. Verweerder heeft inderdaad beoordelingsruimte bij het bepalen van de aanvaardbaarheid van de hinder. Hij mag beleid vaststellen maar hoeft dit niet te doen. Verweerder heeft deze beoordelingsruimte echter in dit geval niet gebruikt. Ook zonder beleid te maken en zonder landelijke richtlijnen had verweerder kunnen bepalen in welke gevallen er volgens hem (in ieder geval) sprake zou kunnen zijn van hinder. Dat heeft hij niet gedaan. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd.

10. Hoe kan verweerder dan wel beslissen of bij gebruik van de houtkachel door de derde-partij sprake was van hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit of niet? De StAB heeft hiervoor suggesties gegeven. De rechtbank zal eerst bekijken of de methodes van de StAB juist zijn.

11.1De rechtbank vindt dat een gemeente niet verplicht is om na een willekeurige eerste klacht over een houtkachel meteen alles uit de kast te halen. Het is beter om eerst met de ‘zachte aanpak’ van de StAB te kijken of de overlast kan worden verminderd door goede voorlichting. Bij meerdere klachten zou de ‘harde aanpak’ kunnen worden toegepast. Dit vraagt wat meer van de ambtenaren van een gemeente. Anders dan verweerder, vindt de rechtbank dat van ambtenaren mag worden verwacht dat zij kunnen zien of rookgassen zich verspreiden naar woningen van derden (stap 3). Hetzelfde geldt voor de meeste overige stappen. Met enige training kunnen ze ook iets vinden van de kleur van de rookgassen. Natuurlijk is dit een momentopname, maar een ambtenaar kan ook een kwartiertje langer blijven kijken. Ook de vochtigheid van hout is makkelijk te controleren. Met de checklist van de StAB kan ook de verbrandingsconditie worden ingeschat. De rechtbank vraagt zich wel af of verweerder achteraf kan vaststellen hoe de houtkachel is aangestoken. Het inschatten van de gemiddelde stooktijd (stap 9) is ook moeilijk. Een getrainde ambtenaar kan wel zien of de houtkachel wordt gebruikt als hoofdverwarming of sfeerverwarming, maar kan niet zien hoeveel uren een houtkachel is gebruikt. Dit kan leiden tot discussie, zeker in een situatie waar de gebruiker van een houtkachel en de buren geen goede verstandhouding met elkaar hebben. En van een gemeente kan niet worden verwacht dat een ambtenaar bijna permanent een houtkachel in de gaten gaat houden. De rechtbank zou daarom sneller overgaan naar stap 10: het berekenen van de hinder van de houtkachel.

11.2De reacties van partijen over de geurimmissienorm van de StAB zijn voor de rechtbank niet genoeg om meteen te zeggen dat die norm niet klopt. De norm is aan de lage kant, zeker als wordt gekeken naar de normen van het gemeentelijke en provinciale beleid voor industriële geurhinder. Deze geurnormen gelden voor bedrijven die vaak doorlopend in werking zijn en daar kan verweerder niet zomaar bij aansluiten. De geurimissienorm van de StAB is ook opgesteld om de hinder van andere schadelijke stoffen mee te nemen. De rechtbank beschouwt deze geurimmisienorm als een goede eerste aanzet. Deze norm zal nog wel verder moeten worden gecheckt en kan niet zomaar worden gebruikt. De rechtbank begrijpt de keuze van de StAB voor gebruik van het model V-Stacks om te berekenen of de geurimissienorm wordt overschreden. V-Stacks is eenvoudiger en goedkoper dan NNM Stacks. Er zitten nadelen aan V-Stacks. Het is minder nauwkeurig en je kunt discussiëren over de inschatting van de emissieduur van 525 stookuren per jaar. In navolging van verweerder vindt de rechtbank dat in ieder geval onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen de emissieduur van houtkachels als hoofdverwarming en sfeerverwarming. Of de gemiddelde Nederlander gemiddeld 525 uur per jaar de open haard gebruikt, kan de rechtbank overigens niet beoordelen. Hiervoor is nader onderzoek noodzakelijk. Heel moeilijk hoeft dit onderzoek niet te zijn. Het kan in de lopende onderzoeken van TNO en het RIVM worden meegenomen. V-Stacks zal naar alle waarschijnlijkheid de daadwerkelijke hinder van een houtkachel onderschatten. Dit vindt de rechtbank niet zo erg. Met toepassing van het V-Stacksmodel kunnen veel meer gevallen worden onderzocht en wordt het handhavingsapparaat van een gemeente niet te zwaar belast. Dit weegt op tegen de onderschatting van de overlast. Het zal bij discussie aan de klagers zijn om aan te tonen dat er in werkelijkheid veel meer overlast is dan de overlast die met V-Stacks wordt gemeten.

11.3Met andere woorden: eerst voorlichten (de zachte aanpak), dan beoordelen ter plaatse (de harde aanpak), en dan berekenen. De rechtbank neemt de methodes van de StAB echter niet zomaar over. Niet alle beoordelingscriteria bij de harde aanpak van de StAB zijn werkbaar. Bovendien moet nog meer onderzoek worden gedaan naar de geurimissienorm van de StAB. Als de methodes en de geurimmissienorm van de StAB verder worden uitgewerkt, zou een gemeente dit kunnen gebruiken om overlast van houtkachels beter te beoordelen.

12.1Wat betekent dit oordeel voor deze zaak? Hierboven heeft de rechtbank al geoordeeld dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Gelet op bovenstaande kanttekeningen bij de StAB-methodes vindt de rechtbank dat achteraf niet kan worden vastgesteld dat de derde-partij artikel 7.22 van het Bouwbesluit heeft overtreden. Dat lukt ook niet omdat de resultaten van de inspecties niet goed zijn vastgelegd. Uit het StAB-advies blijkt in ieder geval niet dat onder alle verbrandingscondities sprake is van een overtreding. Omdat eisers op het punt staan om te verhuizen, hoeft verweerder niet opnieuw te gaan beslissen op hun bezwaarschrift. Als eisers er niet meer wonen, hebben zij ook geen overlast meer. Daarom zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand laten. Dat betekent dat verweerder, achteraf gezien, het verzoek van eisers toch mocht afwijzen en niet opnieuw hoeft te gaan controleren. Daarmee is de zaak, wat de rechtbank betreft, afgerond.

12.2Omdat de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het griffierecht terugbetalen. De rechtbank veroordeelt verweerder in de kosten voor rechtsbijstand door eisers’ gemachtigde in de beroepsfase (beroepschrift, twee zittingen en reactie StAB-advies). Verweerder zal ook de kosten van de deskundige van eisers moeten vergoeden. Deze kosten bedragen in totaal € 1.530,95 en dat vindt de rechtbank niet onredelijk.