Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/2517
(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. C.C. Agtersloot en D. Minneboo (Omgevingsdienst IJmond)).
Bij op 11 maart 2016 verzonden besluit (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit).
Bij besluit van 3 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij op 3 mei 2017 verzonden besluit heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
Bij op 19 mei 2017 verzonden besluit heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat ten dele aan de opgelegde last is voldaan en heeft verweerder het primaire besluit deels gewijzigd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
1.1.Eiseres is eigenaar van het terrein en de daarop staande gebouwen in Beverwijk bekend als de Bazaar. Verkopers kunnen een marktkraam, standplaats of (permanente) zelfstandige winkelruimte in de Bazaar huren.
1.2.Aan eiseres zijn in het verleden milieuvergunningen verleend. In de laatst aan eiseres verleende revisievergunning van 13 augustus 2008 is vergunning verleend voor de uitbreiding van de (zelfstandige) verkoopruimten. In de vergunning is aangegeven dat de Bazaar, waarin zich onder meer hal [# 1] bevindt, zoals weergegeven in bijlage 1 op de tekening met kenmerk [# 2] , wordt aangemerkt als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer (Wm). Aan de revisievergunning is, voor zover van belang, onder het kopje “2. Energie, 2.1 Algemeen” het volgende voorschrift verbonden: “2.3.1. Binnen de inrichting worden die energiemaatregelen doorgevoerd met een terugverdientijd van de (meer)kosten van 5 jaar of minder.”
1.3.Per 1 januari 2013 is de inrichting gedeeltelijk onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit komen te vallen.
1.4.Bij brief van 16 juni 2015 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat in 2014 en 2015 milieucontroles hebben plaatsgevonden. Geconstateerd is, voor zover thans van belang, dat ten aanzien van de [naam winkel] (gevestigd in hal [# 1] ) sprake is van overtreding van voorschrift 2.1.3 van de revisievergunning en ten aanzien van [naam winkel 2] (eveneens gevestigd in hal [# 1] ) van overtreding van voorschrift 2.2.1 van de revisievergunning. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld de overtredingen binnen een door hem gestelde termijn te beëindigen.
1.5.Per 1 januari 2016 is de inrichting in zijn geheel onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit komen te vallen. Daarmee zijn de aan eiseres eerder verleende vergunningen en daaraan verbonden voorschriften per die datum van rechtswege komen te vervallen.
1.6.Op 11 maart 2016 heeft verweerder het primaire besluit genomen. Hierin heeft hij de grondslag van de overtredingen gewijzigd in artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
1.7.Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.2.Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
Op grond van artikel 1.1, vierde lid, van de Wm wordt elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.
2.3.Op grond van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit neemt degene die de inrichting drijft alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.
3. Eiseres bestrijdt de aan haar opgelegde last onder dwangsom voor zover het betreft de opgelegde maatregelen 1, 2, 3, 5 tot en met 15 met betrekking tot [naam winkel] en maatregel 4 met betrekking tot [naam winkel 2] .
4. Niet in geschil is dat sprake is van een overtreding van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, zodat verweerder op zichzelf bevoegd was de genoemde maatregelen op te leggen.
5. In geschil is of eiseres als overtreder van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is aan te merken en kan worden opgedragen de genoemde maatregelen te treffen op straffe van een dwangsom, waarbij het geschil zich toespitst op de vraag of sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm.
6.1.Eiseres betoogt dat zij niet als overtreder van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is aan te merken en dat verweerder de last ten dele heeft opgelegd aan de verkeerde rechtspersoon.
De gezamenlijke voorzieningen op het complex die eiseres zelf in beheer heeft en de zelfstandige winkel(unit)s die zij verhuurt aan derden vormen volgens eiseres tezamen niet één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm. Verweerder heeft niet beoordeeld of sprake is van het criterium “tot eenzelfde onderneming of instelling behorende” als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm. Bovendien is in onvoldoende mate sprake van organisatorische, functionele en technische bindingen om van één inrichting in de zin van de Wm te kunnen spreken.
Degene die verantwoordelijk is voor de handelsactiviteiten en de (inrichting van een) in de Bazaar gelegen winkelunit is volgens eiseres degene die de winkel exploiteert en daarmee een zelfstandige inrichting drijft. Eiseres kan niet als drijver van die zelfstandige inrichtingen worden beschouwd. Eiseres heeft het niet in haar macht om de overtredingen te beëindigen door in de bedrijfsvoering van de exploitanten van de zelfstandige winkel(unit)s in te grijpen. Zij heeft over deze zelfstandige winkel(unit)s geen zeggenschap.
Zo al sprake is van één inrichting, dan is volgens eiseres sprake van meerdere drijvers van de inrichting. Binnen de inrichting verrichten immers diverse (rechts-)personen activiteiten, waarbij zij ieder verantwoordelijk zijn voor het naleven van de voorschriften uit het Activiteitenbesluit.
6.2.Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres als overtreder van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is aan te merken. Volgens verweerder is sprake van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm.
Er is sprake van organisatorische, technische en functionele bindingen tussen de gebouwen en de winkels. Deze zijn bovendien in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen. Volgens verweerder is eiseres als drijver van die inrichting te beschouwen.
Verweerder neemt daarbij onder meer in aanmerking dat eiseres bepaalt wie de winkelunits mogen huren en dat eiseres de ruimten ter beschikking stelt. Verder faciliteert en draagt eiseres zorg voor gezamenlijke voorzieningen. Daarnaast is sprake van contractuele verplichtingen tussen eiseres en de huurders. Met zowel Amazing [naam winkel] als [naam winkel 2] heeft eiseres een huurovereenkomst gesloten, waarvan Algemene Voorwaarden deel uitmaken. Uit de huurovereenkomsten en die voorwaarden blijkt volgens verweerder dat eiseres zeggenschap heeft over en invloed heeft op het gebruik van de winkelunits en ervoor kan zorgen dat de geldende milieuregels uit het Activiteitenbesluit worden nageleefd. Eiseres kan de huurders aanspreken op de nakoming van de artikelen uit de huurovereenkomst en de Algemene Voorwaarden. Voorts gelden de huisregels van eiseres. Deze sluiten aan bij de Algemene Voorwaarden.
6.3.1.De rechtbank is met verweerder van oordeel dat sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm. Naar het oordeel van de rechtbank is aan alle drie de criteria als genoemd in die bepaling voldaan.
(1) Criterium: de drie bindingen
6.3.2.Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van organisatorische bindingen tussen de Bazaar en de daarin gelegen zelfstandige winkelunits.
Eiseres heeft als beheerder van de Bazaar en als zelfstandige rechtspersoon zeggenschap over de activiteiten die in de afzonderlijke winkelunits plaatsvinden. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de huurders van de winkelunits niet onafhankelijk van eiseres kunnen opereren. Om feitelijk de beschikking te verkrijgen over een ruimte binnen de Bazaar moet immers een huurovereenkomst worden gesloten met eiseres. Bovendien kunnen de winkelunits ook feitelijk niet zelfstandig en zonder eiseres functioneren, nu eiseres verantwoordelijk is voor zaken als openingstijden, toegang en toelevering van elektriciteit.
Daarnaast heeft eiseres als rechtspersoon bevoegdheden jegens de huurders. Met zowel [naam winkel] als [naam winkel 2] heeft eiseres een huurovereenkomst gesloten. Van deze huurovereenkomsten maken Algemene Voorwaarden deel uit. Op basis van deze Algemene Voorwaarden kan eiseres zelf binnen de winkelunits de vereiste (milieu)maatregelen treffen dan wel afdwingen dat de huurders de vereiste (milieu)maatregelen treffen. Zo is het eiseres als verhuurder op grond van artikel 14.2 van de Algemene Voorwaarden toegestaan op, aan of in het gehuurde werkzaamheden en onderzoek te (doen) verrichten in het kader van onderhoud, herstel en vernieuwing, waaronder is begrepen het aanbrengen van extra voorzieningen en wijzigingen of werkzaamheden die nodig zijn in verband met (milieu)eisen of maatregelen van de overheid, nutsbedrijven of andere instanties. Op grond van artikel 42 van de Algemene Voorwaarden is het de huurder niet toegestaan bepalingen van de milieuregelgeving zoals vastgelegd in een aan verhuurder verstrekte of nog te verstrekken milieuvergunning te overtreden en dient de huurder zich te gedragen overeenkomstig geldende regelgeving en de onder meer door of namens eiseres verstrekte aanwijzingen.
Indien de huurder jegens eiseres in verzuim is met de nakoming van enige verplichting die op grond van de huurovereenkomst en de Algemene Voorwaarden op hem rust verbeurt de huurder aan eiseres een direct opeisbare boete dan wel kan eiseres de overeenkomst ontbinden (artikelen 47 en 48 van de Algemene Voorwaarden).
Eiseres heeft verder op grond van artikel 28 van de Algemene Voorwaarden de bevoegdheid om maatregelen op kosten van de huurder uit te voeren indien deze nalaat onder meer verplichtingen ten aanzien van het milieu na te komen.
De rechtbank is van oordeel dat hieruit, ook in samenhang bezien met de overige bepalingen in de huurovereenkomsten en de Algemene Voorwaarden, kan worden opgemaakt dat eiseres zeggenschap heeft over de activiteiten die binnen de winkelunits plaatsvinden. Er is, anders dan in de door eiseres aangehaalde rechtspraak, niet slechts sprake van een (algemene) bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen, maar op grond van de huurovereenkomsten en de Algemene Voorwaarden komen eiseres als verhuurder bijzondere en vergaande(re) bevoegdheden toe die ook specifiek zien op de naleving van milieuregels.
De wijze waarop eiseres vorm geeft aan de uitoefening van de haar op grond van de huurovereenkomsten en daarbij behorende Algemene Voorwaarden toekomende bevoegdheden is aan haar zelf. De omstandigheid dat het uitoefenen van sommige van bovengenoemde bevoegdheden in de praktijk (vanwege het grote aantal huurders waarmee eiseres huurovereenkomsten heeft gesloten) lastig uitvoerbaar is, maakt niet dat kan worden gezegd dat eiseres geen zeggenschap heeft over de activiteiten die in de afzonderlijke winkelunits plaatsvinden.
6.3.3.Naar het oordeel van de rechtbank is voorts sprake van technische en functionele bindingen tussen het gebouwencomplex dat eiseres in eigendom en beheer heeft en de zelfstandige winkelunits. De rechtbank neemt hierbij het navolgende in aanmerking.
De Bazaar heeft een gezamenlijke ontsluiting en beschikt over een parkeergelegenheid waar tegen betaling geparkeerd kan worden. Daarnaast wordt een aantal voorzieningen centraal door eiseres geregeld. Eiseres zorgt voor opslagplaatsen voor gevaarlijke stoffen en inzamelplaatsen voor afvalstoffen. Het schoonmaken van het terrein en de gebouwen geschiedt door medewerkers van eiseres. Er zijn kantoorartikelen en interne vervoermiddelen aanwezig. Eiseres zorgt voor de gas-, (afval)water- en elektriciteitsvoorzieningen en beheert de betreffende meters en houdt de registratie bij. Voor klein onderhoud is een algemene dienst aanwezig en groot onderhoud is door eiseres uitbesteed aan derden. De verschillende installaties binnen het complex worden onderhouden door eiseres. Verder is er centrale camerabewaking aanwezig en wordt er toezicht gehouden door door eiseres aangestelde marktmeesters.
6.3.4.Het voorgaande leidt dan ook tot het oordeel dat er voldoende organisatorische, technische en functionele bindingen aanwezig zijn om te kunnen spreken van één inrichting in de zin van de Wm.
(2) Criterium: tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties
6.3.5.Daarbij is, gelet op hetgeen hierboven onder 6.3.2 en 6.3.3 is overwogen, naar het oordeel van de rechtbank eveneens sprake van tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm.
(3) Criterium: in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen
6.3.6.Verder is niet in geschil dat de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen zoals eveneens bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van Wm.
6.3.7.De rechtbank acht in dit geval voor de beantwoording van de vraag of sprake is van één inrichting bovendien niet zonder betekenis dat de inrichting van eiseres tot aan het moment waarop aan haar de voorliggende last onder dwangsom is opgelegd (blijkens de in het verleden aan eiseres verleende vergunningen) steeds als één inrichting is beschouwd en eiseres hier ook naar heeft gehandeld. Dit was ook zo nádat de inrichting op 1 januari 2013 al deels onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit was komen te vallen. Eerst nadat verweerder aan eiseres de voorliggende last onder dwangsom heeft opgelegd, heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van één inrichting in de zin van de Wm.
6.4.Gelet op de overwegingen als hiervoor onder 6.3 uiteengezet, bestaat er verder geen grond voor het oordeel dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eiseres kan worden kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting en het aldus (feitelijk) in haar macht heeft de overtreding ongedaan te maken. De rechtbank acht (ook) in dit verband niet zonder betekenis dat eiseres zich tot aan het moment waarop verweerder aan haar de voorliggende last onder dwangsom heeft opgelegd steeds als drijver van de inrichting heeft gepresenteerd en steeds degene is geweest die de voor de inrichting (voordat deze onder het Activiteitenbesluit kwam te vallen) benodigde vergunningen heeft aangevraagd en op haar naam verleend heeft gekregen.
6.5.Nu eiseres gelet op het voorgaande als (enige) drijver van de inrichting is te beschouwen, bestaat er geen grond voor het oordeel dat de exploitanten van [naam winkel 2] en [naam winkel] als mede-drijvers van de inrichting zijn te beschouwen.
6.6.Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder eiseres terecht als overtreder van artikel 2.15, eerste lid, van het Activiteitenbesluit heeft aangemerkt. Het betoog van eiseres faalt.
7. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is ongegrond.
8. Bij besluit van 3 mei 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd en bij besluit van 19 mei 2017 heeft verweerder het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit gewijzigd. Met deze besluiten is het bestreden besluit gewijzigd. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van eiseres geacht van rechtswege mede een beroep tegen deze besluiten in te houden. Eiseres heeft tegen deze besluiten evenwel geen afzonderlijke gronden aangevoerd, zodat deze besluiten verder onbesproken zullen blijven.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis rechter, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 november 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
