Procesverloop

Overwegingen

1. Tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag of bezwaar kan op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Het beroepschrift kan op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om op tijd een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.

2. Niet in geschil is dat op het moment van de ontvangst van de ingebrekestelling van eiseres, te weten op 20 januari 2017, de termijn om op het bezwaar te beslissen was verstreken en dat sindsdien twee weken zijn verstreken zonder dat een beslissing op bezwaar werd genomen. Gelet hierop was het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar ten tijde van indiening ontvankelijk. Verweerder heeft op 23 februari 2017 alsnog een beslissing genomen op het bezwaar. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij een beoordeling van het beroep voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.

3. Verweerder heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Omdat verweerder hiermee niet inhoudelijk aan het beroep is tegemoetgekomen heeft het beroep gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, ook betrekking op dit besluit.

4. Eiseres voert aan dat zij niet heeft ingestemd met gefaseerde besluitvorming. Eiseres wilde alleen instemmen als het eerste deelbesluit ruim voor het verstrijken van de beslistermijn zou worden genomen. Volgens eiseres stelt verweerder zich ook ten onrechte op het standpunt dat gefaseerde besluitvorming 'gewoon kan'. Eiseres meent dat dit niet zo is en dat binnen de wettelijke termijn op een aanvraag moet worden beslist. Verder voert eiseres aan dat verweerder erkent dat nog meer documenten onder hem berusten en dat deze documenten in feite in het primaire besluit 1 en het bestreden besluit zijn geweigerd zonder beroep op een weigeringsgrond en beoordeling in het licht van de Wob. Dit kan volgens eiseres niet anders worden geduid dan dat deze documenten worden geweigerd op grond van de Wob en dat een vereiste motivering per onderdeel van ieder document dus ontbreekt.

5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ervoor mag kiezen om het Wob-verzoek af te handelen in verschillende deelbesluiten. Verweerder is wel verplicht om alle deelbesluiten binnen de geldende beslistermijn af te handelen. Een andere uitleg van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb zou namelijk inhouden dat verweerder door het nemen van één deelbesluit de geldende beslistermijn voor de rest van het Wob-verzoek zou kunnen omzeilen.

6. De rechtbank is van oordeel dat het primaire besluit 2 niet kan worden aangemerkt als besluit in zin van artikel 6:19 van de Awb, omdat het geen intrekking, wijziging, of vervanging van het bestreden besluit is. De rechtbank zal de brief met gronden die eiseres hiertegen bij haar heeft ingediend als bezwaarschrift doorsturen naar verweerder op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb. Daarbij geldt als de datum van doorzending de datum van verzending van deze uitspraak. Zoals ter zitting besproken stond de aangevoerde beroepsgrond dat ook de gronden over het primaire besluit 2 in deze zaak thuishoorden eraan in de weg dit punt eerder feitelijk op te lossen dan met deze uitspraak.

7. Eiseres voert aan dat zij zich niet kan vinden in de door verweerder gekozen reikwijdte, bijvoorbeeld omdat verweerder passages in documenten heeft geweigerd openbaar te maken op de grond dat die qua onderwerp niet onder het Wob-verzoek zouden vallen. Volgens eiseres volgt uit de uitspraak van deze rechtbank van 3 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3018) dat documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, dit niet slechts voor een deel doen. Zij betreffen in hun geheel een bestuurlijke aangelegenheid en worden geacht te vallen onder de reikwijdte van het verzoek. Het verstrekken van informatie daaruit kan niet achterwege blijven op de grond dat die informatie niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Informatie kan alleen geweigerd worden met een beroep op de weigeringsgronden van de Wob. Verweerder is hier in het betreden besluit niet op ingegaan en heeft de overige onderdelen niet beoordeeld en betrokken bij de besluitvorming, meent eiseres.

8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van informatie die buiten het Wob-verzoek valt, om die reden heeft mogen weigeren. Uit de uitspraak van deze rechtbank van 3 juni 2016 kan niet worden afgeleid dat alle informatie in een document dat voor een deel informatie bevat over het onderwerp waarover het Wob-verzoek gaat, niet mag worden verwijderd met als reden dat die informatie niet over dat onderwerp gaat. Zoals volgt uit de overwegingen 9 en 10 van die uitspraak had het verwerende bestuursorgaan in dat geval informatie weggelakt die op zichzelf wel over het onderwerp van het Wob-verzoek ging. Dat is een heel andere situatie dan die hier aan de orde is; hier gaat het om informatie die geheel buiten de bestuurlijke aangelegenheid waarover het Wob-verzoek gaat, valt.

Kern van artikel 3 van de Wob is dat iemand kan verzoeken om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid en wel informatie die is neergelegd in documenten. In het vijfde lid van dat artikel is expliciet bepaald dat het verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Wob. Hieruit kan niet worden afgeleid dat andere informatie dan de informatie waarover het verzoek gaat, maar die is neergelegd in een document waarin ook informatie is opgenomen waarover het verzoek wel gaat, openbaar moet worden gemaakt tenzij er een weigeringsgrond voor is. De weigeringsgronden spelen alleen een rol bij het al of niet verstrekken van de informatie waarover het verzoek gaat. Informatie in een document over een ander onderwerp dan het onderwerp waarover het Wob-verzoek gaat mag dus sowieso worden weggelaten.

9. Eiseres voert aan dat verweerder kennelijk een vast beleid hanteert dat namen van ambtenaren afhankelijk van hun functie worden weggelakt. Dit verhoudt zich volgens eiseres niet met de veronderstelde belangenafweging per onderdeel van documenten. Eiseres heeft ter zitting gezegd dat zij contact heeft met veel van de ambtenaren, dus dat zij ook als namen zijn weggelakt vaak kan raden om wie het gaat. Ook heeft zij ter zitting toegelicht dat de beroepsgrond zich niet beperkt tot weglakking van namen van ambtenaren, maar zich ook uitstrekt tot namen van derden.

10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat als namen van (hogere) ambtenaren bekend zijn via het organogram van het ministerie, deze niet worden weggelakt. Dit is anders als de namen nog niet openbaar zijn of als men geen functie bekleedt waarbij men in contact treedt met de buitenwereld. In dat geval prevaleert bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In de stukken waarom het in deze zaak gaat betekent dit, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, dat de namen van de directeur-generaal en de staatssecretaris van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport openbaar zijn gemaakt en de naam van een beleidsmedewerker niet. De door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 25 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX2593) leidt niet tot ander oordeel. In die zaak speelde immers de vraag of besluiten krachtens mandaat zijn ondertekend. In deze zaak speelt dit geen rol waar het namen van 'lagere' ambtenaren betreft; die namen zijn hier niet relevant. Het betreft ten slotte openbaarmaking aan een ieder, zodat de omstandigheid dat eiseres de namen in veel gevallen wel kan raden geen criterium is om die namen openbaar te maken.

11. De rechtbank begrijpt uit de toelichting van verweerder ter zitting dat het feit dat namen in het organogram van het ministerie al bekend zijn, maakt dat deze niet worden weggelakt; omgekeerd maakt de omstandigheid dat namen niet in het organogram zijn vermeld, niet dat openbaarmaking van deze namen zonder meer wordt geweigerd. De harde lijn die verweerder hanteert, zoals eiseres heeft gesuggereerd, lijkt vooral te zien op het openbaar maken van namen die op basis van het organogram al bekend zijn. Die indruk die het bij eiseres heeft gewekt, wordt eerlijk gezegd ook wel gewekt door de onduidelijke tekst van het bestreden besluit op dit punt. Uit de 'geheime stukken' kan de rechtbank opmaken dat verweerder per document heeft beoordeeld of de naam wel of niet openbaar wordt gemaakt. De rechtbank begrijpt verder uit de toelichting van eiseres ter zitting dat het beroep niet is beperkt tot het niet openbaar maken van namen van ambtenaren, maar dat het ook is gericht tegen het niet openbaar maken van namen van derden die in de documenten voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de namen van deze derden heeft mogen weigeren openbaar te maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 25 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX2593. De beroepsgronden slagen niet.

12. Eiseres voert verder aan dat in het bestreden besluit geen beroep meer wordt gedaan op de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Kennelijk is het bezwaar op dit punt gegrond, al wordt dit in het bestreden besluit niet expliciet genoemd. De grondslag voor het weigeren van informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, is hiermee in ieder geval komen te vervallen, meent eiseres.

13. De rechtbank stelt vast dat, zoals verweerder ook heeft gezegd, in het bestreden besluit niet expliciet op deze weigeringsgrond is ingegaan. Anders dan verweerder heeft gemeend, is de rechtbank van oordeel dat eiseres hiertegen in bezwaar wel gronden heeft gericht, namelijk op pagina 5 van de bezwaargronden. Gelet hierop vertoont het bestreden besluit een gebrek in de motivering. De beroepsgrond slaagt.

14. Eiseres voert aan dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob, te weten persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, te ruim heeft gehanteerd en ten onrechte geen onderdelen van stukken van de documenten waarop die weigeringsgrond is toegepast, openbaar heeft gemaakt als die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn.

15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ook advisering door externen onder intern beraad valt, omdat ook hun ongehinderde bijdrage gewaarborgd moet worden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2263). Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat hij het niet in het belang van goede en democratische bestuursvoering acht als de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in een politieke discussie. Verweerder heeft daarom mogen besluiten geen toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Wat de weggelakte passages op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, betreft is de rechtbank van oordeel dat evident is dat de opstellers de bedoeling hebben gehad dat deze informatie uitsluitend zou dienen voor gebruik binnen de overheid en daarom bestemd is voor intern beraad. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De beroepsgrond slaagt niet.

16. Eiseres voert verder aan dat ook WhatsApp- en sms-berichten onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Verweerder stelt dat de WhatsApp- en sms-berichten pas tijdens de hoorzitting in bezwaar naar voren zijn gekomen, maar het Wob-verzoek is volgens eiseres helder. Eiseres heeft daarin gevraagd om informatie neergelegd in alle gegevensdragers. Volgens eiseres valt niet in te zien dat informatie die is neergelegd in de vorm van een tekstbericht via WhatsApp of sms, anders is dan informatie die is neergelegd in de vorm van een notitie of e-mail. Dat WhatsApp- of sms-berichten naar hun aard een vluchtiger karakter hebben die volgens verweerder vergelijkbaar is met telefoongesprekken, maakt het feit dat informatie wordt neergelegd in een bestand een gegevensdrager niet anders. Die redenering van verweerder gaat ook mank, omdat ook e-mails zich lenen voor vluchtig contact. Ook de kwalificatie 'concept' is niet doorslaggevend in het licht van de Wob. Dat WhatsApp- of sms-berichten privé zijn, zoals verweerder ook heeft betoogd, is wellicht van betekenis voor toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, maar categorisch op grond daarvan weigeren is volgens eiseres niet houdbaar. De omstandigheid dat een telefoongesprek niet wordt opgeslagen onderschrijft volgens eiseres juist het verschil tussen WhatsApp- en sms-berichten enerzijds en telefoonverkeer anderzijds. WhatsApp- en sms-berichten zijn immers wel terug te vinden op een gegevensdrager, dan wel via web.whatsapp.com.

17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het verzoek om openbaarmaking van informatie van WhatsApp- en sms-berichten niet wordt niet voldaan aan de definitie van het begrip document in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob. Een WhatsApp- of sms-bericht kan volgens verweerder ook niet worden aangemerkt als neergelegd in documenten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het 'chatten' via WhatsApp is de vervanger van het vroegere telefoonverkeer en is daarom niet het functioneel equivalent van een papieren stuk. WhatsApp en sms moeten volgens verweerder op één lijn worden gesteld met een moderne schriftelijke weergave van een telefoongesprek. De Wob verplicht niet tot het maken van een schriftelijke notitie van een telefoongesprek en ook niet tot het bewerken of opstellen van documenten, waaronder een telefoonnotitie. Dit geldt ook voor WhatsApp- en sms-berichten. Het documentbegrip van de Wob zou worden verlaten als van een bestuursorgaan wordt verwacht dat dergelijke virtuele informatie tot een document moet worden gemaakt. Eiseres ontkent niet dat een virtueel bericht als WhatsApp niet op de servers van verweerder staat. Er zal dus een document moeten worden gecreëerd door tekst te knippen en plakken in bijvoorbeeld een Word-document. Dit is een wezenlijk verschil met bijvoorbeeld een e-mail, meent verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat ook de initiatiefnemers van de Wet open overheid (Woo) dit onderscheid onderkennen. Pas als gevoerde telefoongesprekken of een WhatsApp- of sms-bericht is neergelegd in een document, bijvoorbeeld als hiervan verslag is gedaan, valt het onder de reikwijdte van de Wob.

18. Vanzelfsprekend bevat een sms- of WhatsApp-bericht 'informatie'. De vraag of zo'n bericht ook een 'document' in de zin van de Wob is, moet positief worden beantwoord. Een 'document' is in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob gedefinieerd als 'een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat'. De rechtbank beziet eerst het deel 'schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat' en daarna het deel 'bij een bestuursorgaan berustend'.

19. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Met name op het punt van de sms- en WhatsApp-berichten laat verweerder zien dat hij weinig ruimte ziet om er anders over te oordelen. Het toepassen van een bestuurlijk lus is daarom niet zinvol. Daarom volstaat de rechtbank met een "kale" vernietiging. Verweerder moet opnieuw beslissen over openbaarmaking van de sms- en WhatsApp-berichten met inachtneming van wat hiervoor is overwogen.

Beslissing

• verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;

• verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.