Staatssecretaris Van Veldhoven en minister Wiebes informeren de Tweede Kamer over het duurzaamheidskader voor de inzet van duurzame biomassa in Nederland.
Het kabinet is ervan overtuigd dat de inzet van biomassa noodzakelijk is in de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie in 2030 en 2050. Daarbij geldt voor het kabinet het uitgangspunt dat alleen duurzame biomassa een bijdrage aan die transitie kan leveren en dat duurzame grondstoffen uiteindelijk zo hoogwaardig mogelijk moeten worden ingezet. Hierbij moet ook recht worden gedaan aan de maatschappelijke zorgen die leven rondom met name de inzet van houtige biogrondstoffen. Deze hebben onder meer betrekking op luchtkwaliteit en de duurzaamheid van houtige biogrondstoffen. Het kabinet gaat hier verder in de brief uitgebreid op in.
Om te borgen dat de inzet van biomassa verantwoord en zorgvuldig gebeurt heeft het kabinet zowel in het Klimaatakkoord als in het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie een integraal duurzaamheidskader aangekondigd dat richting moet geven aan de inzet van duurzame biomassa in Nederland voor de verschillende toepassingen. In deze brief presenteren wij, mede namens de ministers van Infrastructuur en Waterstaat, Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit, Binnenlandse Zaken en de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, het duurzaamheidskader met een omzetting hiervan naar het beleid en de wetgeving voor de relevante sectoren.
Belangrijke basis is het advies van de Sociaal Economische Raad (SER) Biomassa in Balans1. Dit advies is onder andere gebaseerd op analyses van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over de beschikbaarheid en toepassing van biomassa2 en een onafhankelijk rapport over duurzaamheidscriteria3. Het kabinet is verheugd dat de SER erin is geslaagd unaniem tot een advies over dit maatschappelijk en politiek belangrijke onderwerp te komen, waar sociale partners, de energiesector, de industrie en de natuur- en milieuorganisaties achter staan. In dit advies ziet het kabinet een bevestiging dat de inzet van duurzame biomassa noodzakelijk is in de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie. In navolging van de SER zal verder worden gesproken over biogrondstoffen. Deze term geeft treffend aan dat we moeten streven naar een zo hoogwaardig mogelijke inzet.
Het kabinet omarmt het duurzaamheidskader uit het SER-advies. Daarmee worden de principes vastgelegd hoe zorgvuldig met biogrondstoffen kan worden omgegaan. Het kabinet kiest conform het SER-advies voor een verantwoorde inzet van biogrondstoffen met een voortvarende aanpak voor tijdige afbouw van de stimulering van laagwaardige toepassingen zoals elektriciteit en warmte, voor transitiegerichte toepassing in sectoren waar op middellange termijn geen alternatieven beschikbaar zijn zoals lucht- en scheepvaart, en voor opschaling van hoogwaardige toepassingen zoals de chemie. Het kabinet streeft daarmee naar een afgewogen en zo hoogwaardig mogelijk gebruik en naar de zorgvuldige realisatie van de doelen en afspraken uit het Klimaatakkoord en het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie.
Om dit duurzaamheidskader in de praktijk te brengen zal het kabinet aanpassingen in beleid en wetgeving voorbereiden. Deze zullen steeds vergezeld gaan van een analyse van de consequenties voor enerzijds de klimaatdoelen en anderzijds de maatschappelijke en economische gevolgen. Gezamenlijk vormen zij de Uitvoeringsagenda Biogrondstoffen.
Het duurzaamheidskader richt zich op de toepassing van alle soorten biogrondstoffen voor klimaatdoeleinden, inclusief materialen voor de circulaire economie (zoals bijvoorbeeld materialen voor de bouw en grondstof voor de chemische industrie) en het gebruik voor energieopwekking en biobrandstoffen. Conform het SER-advies betreft het duurzaamheidskader vooralsnog niet de inzet van biogrondstoffen voor vezels (papier en textiel) en voor voedselproductie. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft over de productie van duurzaam voedsel in 2018 de kabinetsvisie voor een toekomstig bestendige landbouw gepresenteerd4 en in 2019 het realisatieplan5 van deze visie aan de Kamer aangeboden.
Het duurzaamheidskader geeft richting en verschaft duidelijkheid in deze fase van de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie. Het is voor bedrijven belangrijk investeringszekerheid te hebben over de keuzes die zij maken en de voorwaarden waaronder die keuzes maatschappelijk aanvaardbaar worden geacht. Het gebruik van biogrondstoffen staat maatschappelijk in grote belangstelling en is ook niet onomstreden. Heldere afspraken en keuzes zijn daarom noodzakelijk om alle partijen in staat te stellen zich vanuit hun rol in te zetten voor een duurzaam gebruik van biogrondstoffen in de transitie.
Het duurzaamheidskader geeft daarnaast een verdere impuls aan de verduurzaming van de energievoorziening, de industrie en de bouw. Die verduurzaming biedt kansen voor onze economie, maar zal ook gevolgen hebben voor de werkgelegenheid. In bepaalde sectoren zullen banen verdwijnen, terwijl die elders juist zullen ontstaan. Wat betreft het advies van de SER gericht op werkgelegenheid zal worden aangesloten op de afspraken die zijn gemaakt in het Klimaatakkoord. De taakgroep Arbeidsmarkt en Scholing zal arbeidsmarkteffecten begeleiden en op een sociaal verantwoorde manier opvangen.
Belangrijk doel van het kabinet is om biogrondstoffen in samenhang zo hoogwaardig mogelijk toe te passen. De SER adviseert voor het realiseren van een klimaatneutrale en circulaire economie te rekenen met echte CO2-winst en het sturen op het zo lang mogelijk vasthouden van koolstof. Het kabinet zet daarom in op adaptieve en flexibele cascadering door volledige economische benutting van gewassen en robuuste conversietechnieken met toepassingen die grondstoffen langer en met hoge kwaliteit in de keten houden, zoals bijvoorbeeld bioraffinage. Hierbij zullen lock-in situaties moeten worden voorkomen en zal worden bevorderd dat verdere ontwikkeling plaatsvindt van duurzame alternatieven waarvoor geen biogrondstof nodig is.
De SER adviseert biogrondstoffen in te zetten voor duurzame toepassingen. Dit zijn toepassingen die CO2 reduceren ten opzichte van fossiele grondstoffen, een transitie naar een circulaire economie bewerkstelligen en die een positief effect hebben op de werkgelegenheid en de economie. De SER heeft dit geconcretiseerd in een afwegingskader om te kunnen bepalen welke toepassingen de meeste bijdragen leveren aan bovenstaande doelstellingen en daarmee de voorkeur genieten.
Het kabinet neemt dit kader over, wat leidt tot de volgende indeling:
• Laagwaardige toepassingen zijn toepassingen die volgens de SER niet passen in dit eindbeeld. Hiervoor zijn of komen op kortere termijn alternatieven beschikbaar en moet het beleid gericht zijn op afbouw.
• Overbruggingstoepassingen passen in het transitieperspectief, hierbij moet het beleid zijn gericht op ombouw.
• Hoogwaardige toepassingen passen in het gewenste eindbeeld, hierbij moet het beleid gericht zijn op opbouw.
Daarbij is volgens de SER slechts sprake van een duurzame toepassing van biogrondstoffen als deze biogrondstoffen duurzaam zijn geproduceerd. Dit wil zeggen: zonder nadelige gevolgen voor milieu (waterbeschikbaarheid, biodiversiteit, emissies, bodemkwaliteit en koolstofvoorraad), sociale omstandigheden van de lokale bevolking en met respect voor de rechten van de werknemers (people, planet, profit).
Het kabinet zal ervoor zorg dragen dat voor alle biogrondstoffenstromen en - toepassingen, voor zover deze gestimuleerd of gereguleerd worden, duurzaamheidscriteria gelden overeenkomstig de 11 thema’s van de SER. Hierbij geldt dat het kabinet in principe het SER-advies volgt om de duurzaamheidscriteria van RED II over te nemen6 en de RED II-criteria aan te vullen met o.a. sociaaleconomische criteria. Het kabinet wil deze sociaaleconomische criteria vastleggen in een convenant met alle partijen in 2021. Omdat aan de thema’s al invulling wordt gegeven voor het gebruik van gesubsidieerde vaste houtige biogrondstoffen in kolencentrales met de wettelijk vastgelegde duurzaamheidseisen7 en een convenant, en hiervoor beschikkingen zijn afgegeven, blijven deze criteria ongewijzigd. Voor overige biomassastook en het Rijksinkoopbeleid duurzaam hout zullen ook criteria gaan gelden op basis van RED II.
Het SER-advies wijst erop dat om de duurzaamheid te borgen een robuuste systematiek van belang is waarin aandacht is voor privaat en publiek toezicht. Voor zover mogelijk worden de duurzaamheidcriteria vastgelegd in wetgeving. Gebruikers van biogrondstoffen kunnen aantonen dat deze duurzaam zijn door middel van het private systeem van conformiteitsbeoordeling conform het kabinetsbeleid op dit gebied8. In Europees verband blijft het kabinet zich inzetten voor het versterken van privaat toezicht en het vergroten van transparantie in de ketens.
Gezien de belangen is publiek toezicht op het private systeem noodzakelijk. Het kabinet versterkt dit publieke toezicht voor biobrandstoffen. In navolging van de lessen die zijn getrokken uit de ketenanalyse9 zal het kabinet daarbij nadrukkelijk kijken naar risicogestuurd toezicht op alle schakels en certificeringsinstellingen in de biobrandstoffenketen in Nederland. Voor de jaarverplichting voor vervoer zal de NEa het risicogestuurd toezicht uitvoeren met de bevoegdheid tot waarheidsvinding en tijdwaarneming op de al benodigde bedrijfsadministratie. Dit zijn bevoegdheden die in de huidige Europese systematiek ontbreken.
Voor de toepassingen van biogrondstoffen voor energie die SDE-subsidie verkrijgen is publiek toezicht wettelijk vastgelegd. Voor de overige toepassingen wordt deze systematiek in 2021 nader uitgewerkt. Daar waar certificatieschema’s niet zijn getoetst door de Europese Commissie in het kader van de RED II zal een door de overheid ingestelde advies- of toetsingscommissie deze schema’s toetsen voor de nader uit te werken duurzaamheidscriteria.
6 Wat betreft het ILUC-risico zal worden bekeken hoe zo goed mogelijk kan worden geborgd dat het duurzaamheidskader van toepassing wordt op alle gewassen met een hoog ontbossingsrisico (hoog-ILUC-risico), conform de Kamermotie Van Eijs (D66), en tegelijkertijd ook een reële mogelijkheid biedt aan duurzame producenten om te kunnen voldoen aan de criteria. Hierbij is van belang dat de Europese Commissie medio 2021 komt met een actualisering van wetenschappelijke data op basis waarvan het ILUC-risico van grondstoffen wordt bepaald en met de implementatiebepaling voor duurzame certificering.
Het PBL heeft onderzocht hoeveel duurzame biogrondstoffen beschikbaar zijn om in te zetten voor het Nederlandse klimaat- en circulaire beleid op kortere en langere termijn. Dit resulteert in een tamelijk grote bandbreedte. De SER hanteert in zijn advies de ondergrens van deze bandbreedte: 113 EJ (exajoule) -70 landbouw en 43 bosbouw- per jaar in 2030 tot 120 EJ -82 landbouw en 38 bosbouw- per jaar in 2050. De raad concludeert dat er in beginsel mondiaal en in Europa voldoende biogrondstoffen beschikbaar zijn om aan de Nederlandse behoefte (inclusief export) te voldoen. Deze behoefte is per toepassingsgebied tentatief weergegeven in de navolgende figuur van de SER. Het kabinet ziet hierin dat richting 2050 de vraag naar duurzame biogrondstoffen volgens de prognoses van de SER per saldo sterk zal toenemen. Deze toename onderschrijft het belang van dit duurzaamheidskader waarin het kabinet inzet op een verantwoorde en hoogwaardige omgang met de benodigde duurzame biogrondstoffen, waarbij die toepassingen worden afgebouwd waarvoor alternatieven zijn.
Het advies van de SER is terughoudend over de inzet van biogrondstoffen, ook om geen onevenredig groot beslag op de beschikbaarheid te leggen. Volgens de SER is er tegelijkertijd geen eenduidig en algemeen geaccepteerde grondslag om in beleid vast te leggen wat een eerlijk aandeel aan biogrondstoffen is voor Nederland (fair share). Het kabinet onderschrijft deze analyse en dit advies en zet daarom in op vergroting van de (nationale) beschikbaarheid van duurzame biogrondstoffen en op een duurzame handel in biogrondstoffen.
Download de volledige kamerbrief
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018 2019, 32 813, nr. 375
2 https://www.pbl.nl/publicaties/beschikbaarheid-en-toepassingsmogelijkheden-van- duurzame-biomassa-verslag-van-een-zoektocht-naar-gedeelde-feiten
3 https://www.royalhaskoningdhv.com/nl-nl/nederland/projecten/ontwikkeling-breed-toepasbare- duurzaamheidscriteria-biomassaproductie/11214
4 LNV-visie Waardevol en verbonden (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5).
5 Realisatieplan Visie-LNV: Op weg met nieuw perspectief, 17-06-2019
7 Amvb en MR conformiteitsbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 29 304, nr. 6
9 Kamerstuk: 32813-553
