Prioriteiten stellen in handhavingsbeleid mag, maar geheel afzien van handhaving niet

In essentie oordeelt de Afdeling dat prioritering in handhavingsbeleid is toegestaan, maar er niet toe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit wordt opgetreden. Daarbij is wel relevant of er door een derde een verzoek om handhaving wordt ingediend.

De feiten

Het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad heeft een verzoek om handhaving van een zonder vergunning geplaatste meerpaal afgewezen. Ter motivering wordt verwezen naar een door de gemeenteraad vastgesteld Handhavingsbeleidsplan en een door het college vastgesteld Handhavingsprogramma. In dit beleid is aan het plaatsen van een meerpaal zonder vergunning een lage prioriteit toegekend. Tegen die categorie overtredingen wordt niet handhavend opgetreden, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen dat direct ingrijpen noodzakelijk is. Uit het beleid volgt dat in de toekomst mogelijk wel handhavend zal worden opgetreden als er meer prioriteit aan de overtreding wordt toegekend of als er een speciaal handhavingsprogramma wordt gestart.

In het geheel afzien van handhaving is niet aanvaardbaar

Het oordeel van de Afdeling is duidelijk:

Beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, is rechtens niet aanvaardbaar, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven.

Dit uitgangspunt is terecht. Een activiteit is niet zonder reden verboden. Men mag ervan uitgaan dat met de verbodsbepaling beoogd wordt een onwenselijke situatie te voorkomen. Dit betekent dat tegen overtreding van een verbodsbepaling in beginsel handhavend moet worden opgetreden óf de overtreding moet worden gelegaliseerd.

In de praktijk is het echter onmogelijk voor bestuursorganen om tegen alle overtredingen handhavend op te treden. Hiervoor ontbreekt gewoonweg de capaciteit. Gelukkig heeft de Afdeling hier oog voor en is het voor bestuursorganen mogelijk om handhavingsbeleid op te stellen. In dit beleid mogen prioriteiten worden gesteld in het kader van doelmatige handhaving. Het mag er alleen niet op neerkomen dat in het geheel niet wordt gehandhaafd, in ieder geval niet wanneer een derde om handhaving verzoekt.

Beginselplicht tot handhaving blijft gelden, met enkele uitzonderingen.

Met deze uitspraak wordt ook duidelijk dat de Afdeling de beginselplicht tot handhaving niet verder afkalft. Deze beginselplicht is in de jaren 90 in de jurisprudentie gevormd en komt erop neer dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Echter, onder bijzondere omstandigheden mag van het opleggen van handhaving worden afzien. Bijvoorbeeld als er sprake is van concreet zicht op legalisatie, of als het handhaven de evenredigheidstoets niet doorstaat. In 2011 heeft de Afdeling daar nog een andere nuance op aangebracht en dient ook het beleid van het bestuursorgaan te worden meegenomen. Als het bestuursorgaan redelijk beleid heeft opgesteld waarin staat dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het bestuursorgaan zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dat beleid mag dus zoals uit de hier besproken uitspraak blijkt niet zover strekken dat in het geheel niet wordt opgetreden tegen overtredingen waarbij om handhaving is verzocht.

Handvatten voor prioritering in handhavingsbeleid

Uit de uitspraak blijken de volgende handvatten voor prioritering in handhavingsbeleid:

• Prioritering kan bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften.

• Prioritering mag inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.

Als een handhavingsverzoek wordt ingediend dan zal het bestuursorgaan de volgende belangenafweging moeten verrichten:

• Het bestuursorgaan kan niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving afzien. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag immers van handhaving worden afgezien.

• De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid.

• Het bestuursorgaan zal een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden.

• Van handhaving kan worden afgezien: (i) gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, (ii) het daarbij betrokken algemene belang en (iii) de belangen van de verzoeker.

• Als besloten wordt handhavend op te treden en een sanctiebesluit te nemen dat levert dat geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een handhavingsverzoek is gedaan.

• Een besluit tot handhaving naar aanleiding van een klacht of verzoek betekent niet dat een bestuursorgaan alsdan in alle vergelijkbare gevallen uit eigen beweging tot handhaving moet overgaan.

Conclusie

Het is wenselijk dat bestuursorganen handhavingsbeleid opstellen. Hiermee wordt een praktische oplossing gevonden voor de spanning tussen de beginselplicht tot handhaving en de beperkte handhavingscapaciteit. Door een consistent en doordacht bestuursbeleid op te stellen met een duidelijke prioritering naar categorie overtredingen, wordt bovendien duidelijkheid gegeven over wanneer tot handhaving wordt overgegaan.

Bij het opstellen van dit beleid zullen bovenstaande handvatten in acht moeten worden genomen. Onderdeel hiervan zou moeten zijn dat bij overtredingen waaraan een lage prioriteit is toegekend alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een derde wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.