"De asbestbranche heeft veel last van malafide asbestsaneerders die het niet zo nauw nemen met asbestregelgeving. Behalve een slechte naam van de branche, leidt dit ertoe dat (bonafide) saneerders niet kunnen concurreren met de lage prijzen als gevolg van het niet nemen van de wettelijk verplichte (veiligheids)maatregelen."
Inleiding
De asbestbranche heeft veel last van malafide asbestsaneerders die het niet zo nauw nemen met asbestregelgeving. Behalve een slechte naam van de branche, leidt dit ertoe dat (bonafide) saneerders niet kunnen concurreren met de lage prijzen als gevolg van het niet nemen van de wettelijk verplichte (veiligheids)maatregelen. Het voornemen van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna:
de Minister
) om sanctiemaatregelen die in het kader van asbestsanering worden opgelegd publiekelijk te maken op de website van de Inspectie SZW, werd dan ook door verschillende stakeholders binnen asbestland met enthousiasme ontvangen. Zo schrijft de VAVB
[1]
op haar website dat de vereniging het belang van publicatie beaamt.
[2]
Het voornemen werd door de Minister uitgewerkt in de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen (hierna:
de Beleidsregel
) dat op 16 augustus jl. in werking trad.
[3]
De eerste publicaties op grond van de Beleidsregel zijn recentelijk op 24 november jl. geplaatst op de website van de Inspectie SZW. Daaruit blijkt in onze optiek enige tempering van het enthousiasme van (met name) asbestsaneerders op zijn plaats. Alvorens hierna kritische noten worden gekraakt op een aantal onderdelen van de Beleidsregel, volgt hierna eerst een korte weergave van de belangrijkste aspecten van de Beleidsregel.
De Beleidsregel biedt de mogelijkheid om bij zware- of ernstige overtredingen, de bestuurlijke sanctie
[4]
te publiceren op de website van de Inspectie SZW. Met zware- of ernstige overtredingen wordt bedoeld, overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit die in de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving als Zware Overtreding zijn aangemerkt. De volgende bepalingen van de Beleidsregel springen eruit:
artikel 3 bepaalt dat de volgende gegevens worden geopenbaard: de naam van de overtreder; de geconstateerde overtreding; datum en plaats van constatering; welk soort besluit is genomen (boete, stillegging etc.) en; of bezwaar of beroep is (of kan worden) ingesteld. Verder kan de overtreder een reactie op de website plaatsen van maximaal 100 woorden;
tegen het voornemen tot publicatie kunnen zienswijzen worden ingediend. De overtreder wordt de mogelijkheid geboden bij de rechter voorlopige voorziening te verzoeken om publicatie te voorkomen;de publicatie blijft vijf jaar op de website toegankelijk;
als door de bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure het boetebesluit wordt gewijzigd of onderuit gaat, worden de gegevens op de website aangepast.
Het doel van de Beleidsregel
Artikel 8 Wet openbaarheid van bestuur (hierna:
Wob
) biedt het wettelijk kader voor de overheid om documenten op openbaar te maken, zonder dat hiervoor een specifiek verzoek is ingediend.
[5]
Daar waar het inspectiegegevens van asbestovertredingen betreft, is de Beleidsregel een invulling van de genoemde openbaarmakingsbevoegdheid. Het zal daarom niemand verbazen dat de Beleidsregel niet mag afwijken van het wettelijk kader van de Wob. Volgens de Minister is het doel van de Beleidsregel tweeledig. Enerzijds komt de Beleidsregel voort uit de wens om meer transparantie over de inzet, werkwijzen en resultaten van de Inspectie SZW. Anderzijds is het belang van openbaarmaking gelegen in de preventieve werking en de bescherming van burgers die uitgaat van het met naam en toenaam noemen van bedrijven die asbestregelgeving (zouden) hebben overtreden.
[6]
Alleen het eerste doel strookt naar onze mening met het doel van de Wob. Het doel van die wet is namelijk dat burgers de overheid controleren en haar daarop (het liefst democratisch) kunnen afrekenen. Dit doel wordt nog het beste verwoord in de memorie van toelichting van de Wob:
Openheid en openbaarheid zijn derhalve de doeleinden waarop dit wetsontwerp is gericht maar het zijn geen doeleinden op zichzelf. Zoals hiervoor al is uiteengezet worden zij gehanteerd als middelen tot het bereiken van een verder gelegen doel: een betere en democratische uitvoering.
[7]
In dat kader (van de Wob) wekt het onze bevreemding dat publicatie van het onderliggende besluit achterwege blijft. Van het boetebesluit worden alleen de opgelegde sanctie en het overtreden artikel uit het Arbeidsomstandighedenbesluit gepubliceerd. Het boetebesluit zelf en daardoor de motivering - hoe de Inspectie SZW tot haar besluit is gekomen - worden niet gepubliceerd. Als de Minister met de Beleidsregel daadwerkelijk inzage wil geven in de keuken van de Inspectie SZW valt het naar onze mening moeilijk te begrijpen dat publicatie van het boetebesluit (en wellicht het boeterapport) achterwege blijft. Anders dan de nota van toelichting doet vermoeden, ligt de nadruk van de publicatie op naming and shaming van overtreders.
Publicatie milieu-informatie?
Verder merkt de Minister in de nota van toelichting op dat de publicatie van asbestovertredingen milieu-informatie betreft als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet Milieubeheer. Hiervoor kent de Wob een ruimer openbaarmakingsregime.
[8]
Dit zou betekenen dat een aantal weigeringsgronden uit de Wob niet (of niet zonder meer) van toepassing zijn op document die milieu-informatie bevatten. Een belangrijke uitzondering is dat bij de openbaarmaking van milieu-informatie, eventuele onevenredige benadeling van de betrokken (rechts)personen geen rol mag spelen (artikel 10, lid 6 Wob
jo.
artikel 10, lid 1 onder g Wob). Dat de financiële gevolgen van publicatie voor asbestsaneerders niet mals zijn, speelt dus geen rol volgens de Beleidsregel. Het is echter nog allerminst zeker of de publicatie zonder meer milieu-informatie betreft. Als gezegd worden het boetebesluit en het boeterapport niet gepubliceerd.
In de rechtspraak is reeds het een en ander bekend over de vraag of bepaalde informatie moet worden gezien als milieu-informatie. In een uitspraak van 6 september 2011 van belang, bepaalde de Rechtbank Amsterdam dat de benadeling van een overtreder geen rol mag spelen bij de afweging of een boeterapport inzake een asbestovertreding moet worden geopenbaard. De rechtbank was namelijk van oordeel dat het boeterapport milieu-informatie bevatte:
De rechtbank stelt vast dat het boeterapport, met kenmerk KOOY/A889/48 en de bijlagen milieu-informatie bevat. De gegevens in het boeterapport en de bijlagen betreffen immers onder meer een onderzoek of er emissie van asbestvezels heeft plaatsgevonden en of er passende maatregelen zijn getroffen die horen bij het werken met asbesthoudend materiaal.
[9]
Van boeterapporten staat dus vast dat het milieu-informatie bevat. Verder is een uitspraak van de Afdeling van belang waarin een appellante aanvoerde dat de namen en adressen in de documenten niet als milieu-informatie kunnen worden aangemerkt en derhalve valt onder de hiervoor bedoelde weigeringsgrond. De Afdeling oordeelde anders:
Appellante kan in haar betoog worden gevolgd dat de namen en adressen van kennisgever en ontvanger geen gegevens inhouden over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Maar ze houden wel gegevens in die onlosmakelijk zijn verbonden met maatregelen en activiteiten ter bescherming van die elementen. Daartoe wordt het volgende in aanmerking genomen.() De inhoud van een dergelijk besluit en de kennisgever voor wie die rechten en verplichtingen gelden, zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De naam en het adres van de kennisgever zijn dan ook in verband met het besluit milieu-informatie.
[10]
Hieruit volgt dat ook gegevens zoals namen en adressen die onlosmakelijk zijn verbonden met de eigenlijke milieu-informatie, een ruimer openbaarmakingsregime gelden. Zien wij het goed, dan oordeelde de Afdeling dat het publiceren van de namen van betrokkene viel onder de definitie milieu-informatie, omdat de gegevens waren opgetekend in een document dat milieu-informatie bevatte en daarmee onlosmakelijk was verbonden.
Het is echter de vraag of deze gegevens nog steeds milieu-informatie betreffen als de eigenlijke milieu-informatie zoals het boeterapport en het boetebesluit niet worden gepubliceerd. De rechterlijke macht zal uitsluitsel kunnen geven op dit punt. Op voorhand staat naar onze mening nog niet zonder meer vast dat de publicatie van de Inspectie SZW kan worden aangemerkt als milieu-informatie en daarvoor dus een ruimer openbaarmakingsregime geldt.
Hier ligt dus een kans voor asbestsaneerders om met een beroep op artikel 10 lid 1 onder g Wob in publicatie via een verzoek aan de rechter om voorlopige voorziening te voorkomen. De rechter kan dan beoordelen of de publicatie valt onder milieu-informatie.
Onschuldpresumptie/uitspraak rechter
Een volgende kritische kanttekening kan worden geplaatst bij het voornemen dat de Inspectie SZW
geconstateerde overtredingen
[11]
publiceert. Let wel: de publicatie geschiedt dus ongeacht de vraag of de saneerder bezwaar (en later beroep) aantekent tegen het besluit. Alleen door een verzoek bij de voorzieningenrechter kan publicatie worden voorkomen. Wij verwachten echter dat de voorzieningenrechter publicatie pas zal verbieden als (eventueel na summier onderzoek) duidelijk is dat ten onrechte een bepaalde overtreding is geconstateerd. Naming and shaming zal dus vaak plaatsvinden voordat een rechter zich heeft gebogen over de vraag of de boete terecht is opgelegd.
De vervolgvraag is dan wat de Inspectie SZW met de publicatie doet het besluit in bezwaar of beroep (gedeeltelijk) onderuit gaat. Uit het tweede lid van artikel 6 Beleidsregel blijkt dat de informatie
up-to-date
wordt gehouden. In de toelichting zegt de Minister hierover:
Aanpassingen zullen worden aangebracht indien er ten aanzien van de basisinformatie iets wijzigt. Dit kan het geval zijn als in bezwaar of beroep de sanctiemaatregel wijzigt. De gegevens op de website worden gecorrigeerd. De termijn waarbinnen de correctie wordt aangebracht is maximaal 5 werkdagen na de uitspraak die aanleiding geeft tot de wijziging.
[12]
Indien een rechter (achteraf)oordeelt dat geen overtreding heeft plaatsgevonden, zal de website hiervan melding maken. Zoals het er nu voor staat zal de Inspectie SZW de publicatie niet verwijderen. Hierdoor kunnen dus bedrijven die ten onrechte aan de schandpaal zijn genageld flinke schade ondervinden. Opdrachtgevers zullen immers snel geneigd zijn te denken: waar rook is, is vuur. Deze bedrijven hebben al snel de schijn tegen.
Content blijft zichtbaar
Het eerste lid van artikel 6 van de Beleidsregel bepaalt dat de publicatie tot vijf jaar na de constatering van de asbestovertreding op de website van de Inspectie SZW toegankelijk blijft. Het is echter algemeen bekend dat content, eenmaal verspreid via het internet, zich welhaast onmogelijk laat verwijderden. De publicatie van een asbestovertreding zal dus een litteken achterlaten bij bedrijven, ook als zij reeds hun leven hebben gebeterd of ten onrechte werden beschuldigd van asbestovertredingen.
Conclusie
Het voornemen van de Minister om inspectiegegevens van asbestovertredingen te publiceren, kan niet voor niets rekenen op een warm onthaal van de asbestbranche. Het belang dat malafide asbestsaneerders uit de anonimiteit treden, staat buiten kijf. De uitwerking hiervan (in de Beleidsregel), is in onze optiek echter minder gelukkig. De nadruk ligt naar onze mening te veel op naming and shaming en te weinig op het afleggen van verantwoording door de Inspectie SZW. Het (eigenlijke) doel van de Beleidsregel loopt hiermee uit de pas met het doel van de Wob. Wil de Minister oprecht open kaart spelen, dan zal hij tevens het boetebesluit en het boeterapport moeten publiceren. Bovendien zijn wij het niet eens met de Minister dat de publicatie zonder meer milieu-informatie betreft. Het is niet onaannemelijk dat rechters (bij een verzoek om openbaarmaking te voorkomen) van oordeel zijn dat geen sprake is van milieu-informatie en derhalve zullen toetsen of de openbaarmaking onevenredig nadelige gevolgen heeft voor de saneerder. Verder is het opmerkelijk dat de Minister niet eerst een eventueel rechterlijk oordeel over de boeteoplegging wenst af te wachten voordat hij gegevens hieromtrent publiceert. Als de Minister achteraf door de rechter (of in bezwaar) in het ongelijk wordt gesteld, is het kwaad reeds geschied. Hierdoor kunnen dus ook bonafide asbestsaneerders de dupe worden van openbaarmakingsdriften van de Inspectie SZW.
[1]
Vereniging van Asbest Verwijderende Bedrijven.
[2]
http://www.vavb.nl/p/12/96/mo4-me0/*nieuws-2.
[3]
Stcrt.
2014, nr. 20152.
[4]
Een bestuurlijke boete of een bevel tot stillegging wegens recidive. Voor zover hierna wordt gesproken over een bestuurlijke boete wordt daarmee tevens bedoeld een bevel tot stillegging wegens recidive.
[5]
Dit wordt actieve openbaarmaking genoemd.
[6]
Stcrt.
2014, nr. 20152, p. 3.
[7]
Kamerstukken II
1974/75, 13418, nr. 3, p. 8-9.
[8]
Stcrt.
2014, nr. 20152, p. 3.
[9]
Rechtbank Amsterdam 6 september 2011,
ECLI
:NL:RBAMS:2011:BT6946.
[10]
ABRvS 10 maart 2010,
AB
2010,167.
[11]
Artikel 3, lid 1, onder b Beleidsregel.
[12]
Stcrt.
2014, nr. 20152, p. 6.
Gerelateerde info:
