In een door Legal Experience Advocaten aangespannen rechtszaak oordeelde de rechter dat de âBeleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingenâ een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert. Hiermee komt één van de belangrijkste stokpaarden van het verscherpte sanctiebeleid op losse schroeven te staan.
Openbaarmaking van overheidsinformatie is verankerd in de
Wet openbaarheid van bestuur
(hierna:
Wob
). Ingevolge
artikel 2, eerste lid
Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Het doel van de Wob is de bevordering van een goede en democratische uitvoering. De wetgever heeft met de Wob beoogd dat burgers het handelen van de overheid kunnen controleren en haar daarop democratisch kunnen afrekenen.
In
artikel 8, eerste lid
van de Wob is geregeld dat bestuursorganen uit eigen beweging informatie kunnen verschaffen over beleid de voorbereiding en uitvoering daaronder begrepen -, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. In de memorie van toelichting bij artikel 8 Wob wordt hierover nog opgemerkt:
De plicht tot het verstrekken van informatie ingevolge artikel 8 ontstaat voor het overheidsorgaan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
[1]
Uit de memorie van toelichting bij dit artikel volgt dus dat openbaarmaking op grond van artikel 8 Wob beperkt blijft tot actieve openbaarmaking van beleidsinformatie ten behoeve van een goede democratische bestuursvoering. Noch uit de wettekst, noch uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat bestuursorganen bevoegd zouden zijn tot actieve openbaarmaking van individuele milieuovertredingen.
[2]
In een
uitspraak
van 10 november 2010 heeft Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling
) de actieve openbaarmakingsbevoegdheid ex artikel 8 Wob opgerekt.
[3]
Volgens de Afdeling biedt het artikel voldoende grondslag voor een bestuursorgaan om een sanctiebesluit te publiceren op haar website.
[4]
Dat artikel 8, eerste lid Wob voldoende grondslag biedt voor openbaarmaking van sanctiebesluit, laat onverlet dat het verstrekken van informatie achterwege moet blijven indien sprake is van een van de uitzonderingsgronden en/of beperkingen als bedoeld in
artikel 10 en 11 Wob
.
Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens
Op 16 augustus 2014 trad de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens in werking.
[5]
De Beleidsregel openbaarmaking biedt de mogelijkheid om bij zware- of ernstige asbestovertredingen, informatie over de bestuurlijke sanctie (een bestuurlijke boete of een bevel tot stillegging wegens recidive) te publiceren op de website van de Inspectie SZW. De Beleidsregel openbaarmaking biedt de juridische uitwerking om in het kader van toezicht en handhaving op de asbestsanering bij zware- of ernstige asbestovertredingen gegevens over sanctiemaatregelen tegen bedrijven die de regels inzake asbestsanering overtreden, op grond van artikel 8 Wob actief openbaar te maken.
Uit de nota van toelichting bij de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens blijkt dat artikel 8 Wob de grondslag is waarop deze beleidsregel is vastgesteld. Daarin is bepaald:
Zoals gezegd zal de openbaarmaking plaatsvinden binnen het algemeen juridische kader van openbaarmaking dat is vastgelegd in de Wob. Artikel 8 van de Wob biedt de grondslag voor actieve openbaarmaking. Op basis van deze bepaling wordt per geval een besluit genomen over de openbaarmaking.
[6]
Daar waar het inspectiegegevens van asbestovertredingen betreft, is de Beleidsregel openbaarmaking dus een uitwerking van de algemene openbaarmakingsbevoegdheid van artikel 8 Wob. Blijkens de nota van toelichting is het doel van deze beleidsregel onder meer het kunnen controleren van het nalevingsgedrag van asbestsaneerders:
Transparantie over individuele bedrijven inzake asbestsanering kan een belangrijke bijdrage leveren aan een betere naleving van de regelgeving.
Door transparantie in de vorm van het actief openbaar maken van inspectiegegevens, waarbij bedrijven met naam en toenaam genoemd worden, wordt inzage gegeven in het nalevingsgedrag en prestaties van bedrijven. Naar verwachting zal daardoor de naleving van regelgeving bevorderd worden (versterken preventieve werking).
Het openbaar maken van inspectiebevindingen kan bevorderen dat instellingen en bedrijven beter gaan presteren en dat afnemers van hun producten en diensten de mogelijkheid geboden wordt goed geïnformeerd keuzes te maken.
[7]
Enerzijds komt de Beleidsregel openbaarmaking dus voort uit de wens om meer openheid in bestuur en toezicht te verschaffen. Anderzijds ziet u een belangrijke rol weggelegd voor de afschrikwekkende werking die uitgaat van de
naming and shaming
die asbestregelgeving (zouden) hebben overtreden.
Voorlopig oordeel: Beleidsregel openbaarmaking onverbindend.
Namens een saneerder die vond dat hij ten onrechte aan de schandpaal werd genageld, probeerde Legal Experience de openbaarmaking in een spoedprocedure bij de Rechtbank Rotterdam te voorkomen. De vraag die onder meer aan de rechter werd voorgelegd was of artikel 8 van de Wob wel een voldoende basis biedt voor het openbaar maken van inspectiegegevens zoals in de Beleidsregel was opgenomen.
Het is van belang te weten dat in
artikel 1:3, vierde lid
van de Algemene wet bestuursrecht onder een beleidsregel voor zover relevant wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Dit impliceert aldus dat een beleidsregel moet voldoen aan het daaraan ten grondslag liggende wettelijk voorschrift. Als dat niet het geval is, is de beleidsregel onverbindend.
[8]
De rechter volgde in de niet gepubliceerde uitspraak van 31 juli 2015 de standpunten die Legal Experience namens de saneerder had aangedragen. Naast het feit dat de rechter niet vond dat vaststond dat de saneerder een overtreding had begaan, is het nog belangrijker dat de rechter er tevens van overtuigd was dat de Wet openbaarheid van bestuur geen basis biedt voor het publiceren van inspectiegegevens. Het doel van die wet is immers niet
naming and shaming
, maar het uitoefenen van controle op de overheid door burgers. Nu de overheid haar eigen besluiten niet publiceert, kan van een zodanige controle geen sprake zijn. De rechter heeft hierover geoordeeld dat het openbaarmakingsbeleid op dit punt voorbij lijkt te schieten aan het doel van de Wet openbaarheid van bestuur. Bovendien achtte de rechter het van belang dat thans nog onduidelijk is of de gepubliceerde inspectiegegevens worden verwijderd in het geval achteraf geoordeeld wordt dat de saneerder ten onrechte als overtreder is aangemerkt.
Zoals gezegd gaat het om een uitspraak die is gedaan op een verzoek om voorlopige voorziening. De uitkomst van de bodemprocedure zal uitmaken of dit voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter in stand zal blijven.
Conclusie
De kans is groot dat door deze uitspraak het gehele openbaarmakingsbeleid asbestboetes van de minister van SZW op de schop gaat. Niet alleen is de Beleidsregel onverbindend geacht, ook biedt artikel 8 van de Wob naar het voorlopige oordeel geen grondslag voor het openbaar maken van inspectiegegevens zoals dat op dit moment nog veelvuldig gebeurt.
Tot slot is deze discussie een mooi voorbeeld dat het belangrijk is om terug te gaan naar de kern en daar te beoordelen of handelen van de overheid is toegestaan. Opgesteld beleid hoe goed ook is niets waard als er geen wettelijke grondslag bestaat hiernaar te handelen.
[1]
Kamerstukken II
1986/87, 19 859, nr. 3, p. 29.
[2]
C.A.H. van de Sanden, De publieke schandpaal in het milieurecht,
M&R
2011, p. 442.
[3]
ABRvS 10 november 2010,
AB
2010/319
.
[4]
ABRvS 10 november 2010,
AB
2010/319, r.o. 2.5
.
[5]
Stct.
2014, nr. 20152.
[6]
Stct.
2014, nr. 20152, p. 3.
[7]
Stct.
2014, nr. 20152, p. 3.
[8]
Kamerstukken II
1994-1995, 23 700, nr. 3, p. 111.
