In de periode van 5 januari jl. tot 3 februari a.s. ligt het ontwerp voor de Invoeringswet Omgevingswet ter consultatie (zie Overheid.nl). Te zijner tijd komt er nog een Invoeringsbesluit om de regels van de Invoeringswet op een lager niveau uit te werken. De Invoeringswet (ruim 130 pagina’s) bevat behalve een regeling van de manier waarop de Omgevingswet (Stb. 2016, 34) in werking treedt aanvullingen op en verbeteringen van de Omgevingswet.
Belangrijkste onderwerpen in de Invoeringswet zijn
, de introductie van de bestuurlijke boete als
voor de Omgevingswet en de regeling van
onder de Omgevingswet (waaronder: tegemoetkoming in planschade). Verder komen het Digitale Stelsel van de Omgevingswet en een wijziging in de vergunningplicht bij bouwactiviteiten (splitsing mogelijk tussen bouwkundige en planologische toestemming) aan de orde.
Wilt u commentaar leveren op de Invoeringswet? Dat kan tot 2 februari a.s. via de consultatie-website van de overheid. Ook kunt u contact opnemen met Van der Feltz advocaten.
Godert van der Feltz
Willem Bosma
Daan Korsse
Zonder overgangsrecht geldt een nieuwe set regels automatisch en vervallen de oude regels op de dag van inwerkingtreding van de nieuwe regels (onmiddellijke werking). Zonder nadere voorzieningen is de status van besluiten, plannen en lagere regels die onder het nieuwe regime onzeker. Dat is niet wenselijk. Daarom worden in zulke situatie ook in de Invoeringswet Omgevingsrecht overgangsrechtelijke regels gegeven, vaak (ook in de Omgevingswet) met de volgende strekking:
- Op de dag van inwerkingtreding van de nieuwe regels verschieten besluiten, plannen e.d. die onder het oude regime tot stand zijn gekomen van rechtswege (dus: zonder nadere besluitvorming) van kleur. Zij krijgen daarmee automatisch de status van een besluit genomen (een plan dat is vastgesteld) onder de nieuwe regels;
- Lopende procedures worden afgemaakt volgens de voormalige regels. Is de procedure afgelopen dan verschiet het resultaat op het moment dat het onherroepelijk wordt, van kleur.
Naast deze algemeen toepasbare regels zijn er onder de Omgevingswet situaties, waar een ingewikkelder overgangsregime moet worden ingevoerd. Dat betreft vooral het Omgevingsplan. De wetgever eist niet van de gemeenten, dat zij op de dag van inwerkingtreding al omgevingsplannen hebben, die voldoen aan alle eisen van de Omgevingswet. In de Invoeringswet krijgen de gemeenten daar tien jaar de tijd voor. Met inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaan overal van rechtswege Omgevingsplannen. De kern van die plannen bestaat uit de som van de in een gemeente bestaande bestemmingsplannen. De hoop is natuurlijk, dat gemeenten voor inwerkingtreding de bestemmingsplannen op hun grondgebied harmoniseren, zodat het nieuwe Omgevingsplan nog enigszins hanteerbaar blijft.
De situatie van de omgevingsplannen is gecompliceerd door twee factoren: de verwerking in het Omgevingsplan van (i) rijksregels die verdwijnen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en van (ii) lokale verordeningen.
- Ad (i) rijksregels komen te vervallen: Een aantal niet onbelangrijke onderwerpen waarvoor in het oude regime rijksregels golden (geluid, geur en trillingen door milieubelastende activiteiten) wordt onder de Omgevingswet alleen nog door de gemeenten in het omgevingsplan geregeld. Zonder nadere voorzieningen, zou dat betekenen, dat enerzijds de landelijke regelingen voor geluid geur en trillingen komen te vervallen en het anderzijds nog tot 2030 kan duren, voordat er nieuwe regels zijn. Dat zou kunnen leiden tot tien jaar overlast, burenruzies, rechtszaken en saneringsgevallen. Om die situatie te voorkomen heeft de wetgever ervoor gekozen, dat de nu bestaande rijksregels op de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet door het Rijk als decentrale regelingen worden toegevoegd aan het Omgevingsplan, dat op die datum van rechtswege ontstaat.
- Ad ii) Zoals bekend, is het de bedoeling dat alle gemeentelijke verordeningen die (voor zover ze) de fysieke leefomgeving betreffen eveneens deel gaan uitmaken van het Omgevingsplan. Ook deze integratie moet plaatsvinden binnen de overgangsperiode van tien jaar.
Op dit moment (in de Wro) is voorgeschreven hoe de overgangsrechtelijke bepalingen van een bestemmingsplan moeten luiden. Dat was een verademing ten opzichte van de nogal erg diverse situatie voordien. Vooral vanuit de gedachte van decentraal wat kan maakt de Omgevingswet aan de periode van centraal gedicteerd overgangsrecht weer een einde.
Het is heel belangrijk dat er een omvangrijke en gedetailleerde overgangsregeling tot stand gaat komen als begeleiding van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Die overgangsregeling maakt duidelijk, dat het niet eenvoudig zal zijn om over te gaan op de Omgevingswet.
Voor de Omgevingswet wordt de bestuurlijke boete (die al werd toegepast in sommige van de wetten die opgaan in de Omgevingswet) ingevoerd in afdeling 18.1. Ter handhaving van de Omgevingswet kunnen straks de volgende middelen worden ingezet: de last onder dwangsom en last onder bestuursdwang (bestuursrechtelijke herstelsancties), de bestuursrechtelijke boete, intrekking van de vergunning (punitieve bestuursrechtelijke sancties), de bestuurlijke strafbeschikking Milieu (ingevoerd in 2012, zie de Wet OM-afdoening, 29849) en de gewone strafrechtelijke sancties (via de Wet economische delicten), meest prominent natuurlijk de boete. De last onder bestuursdwang kan ook worden opgelegd door een bestuursorgaan dat (vooraf) zijn instemming moet hechten aan een besluit van een ander bestuursorgaan (art. 18.3).
Bij de bestuurlijke sancties is het OM niet betrokken en bepaalt het bestuur het beleid en de hoogte van de straf. Achtereenvolgende kabinetten hebben om uit efficiencyoverwegingen (ontlasting van het OM) steeds meer sanctiebevoegdheden aan bestuursorganen toebedeeld. Die ontwikkeling heeft nadelen, onder andere voor de waarborgen voor de overtreder in een procedure gericht op bestraffing. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft over de woekering van het bestuursstrafrecht op eigen initiatief een advies uitgebracht (Advies d.d. 13 juli 2015, no. W03.15.0138/II (Stcrt. 2015, no. 30280)). In de toelichting op de Invoeringswet wordt behalve aan dit advies gerefereerd aan een op verzoek van de minister van IenM uitgebracht wetenschappelijk advies over de wenselijkheid om voor het omgevingsrecht zowel te beschikken over de bestuurlijke boete als over de bestuurlijke strafbeschikking. De Minister neemt de conclusies van dit rapport in dit stadium niet over en geeft aan voorlopig (in afwachting van nader onderzoek) door te gaan op het dubbele spoor van bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking.
Nadeelcompensatie en vergoeding van schade bij gedoogplichten
In de Omgevingswet was een regeling voor nadeelcompensatie voorzien maar deze was nog niet ingevuld. Dat gebeurt in de Invoeringswet Omgevingswet. Van het hoofdstuk met aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet van de Invoeringswet maakt deel uit hoofdstuk 15: Schade. Dat hoofdstuk valt uiteen in drie afdelingen: (1) Nadeelcompensatie, (2) schade bij gedoogbesluiten en (3) Schade voor onteigening. De laatste afdeling is nog niet ingevuld (maar: [gereserveerd]).
De meest algemene regeling van nadeelcompensatie is neergelegd in titel 4.5 Nadeelcompensatie van de Algemene wet bestuursrecht. Deze titel is nog niet in werking getreden omdat er veel andere wetten en verordeningen aangepast zullen moeten worden voordat deze titel in werking treedt. De wetgever van de Omgevingswet acht het noodzakelijk om voor de fysieke leefomgeving een nadere regeling te maken, die op bepaalde punten afwijkt van het kernartikel van titel 4.5 Awb, art. 4:126 Awb en dat artikel verder uitwerkt. De afwijking ias ingegeven door de vrees, dat de algemene termen waarin art. 4:126 Awb is gegoten de drempel voor verzoeken om vergoeding van nadeelcompensatie en planschade in het omgevingsrecht te laag zouden maken (aanzuigende werking).
De regeling van nadeelcompensatie omvat onder meer de vergoeding van schade als gevolg van een planologische besluit, de zogenaamde planschadevergoeding. Die planschadevergoeding heeft al een lange geschiedenis in de ruimtelijke ordening. De bestuursrechter heeft aanvankelijk de planschadevergoeding stevig verankerd als een recht dat de volledige schadeloosstelling benaderde. In 2008 (bij de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening, Wro) heeft de wetgever de wettelijke regeling beperkt tot een recht op een tegemoetkoming in de planschade.
De Omgevingswet is door de wetgever aangegrepen om het moment, dat iemand met succes vergoeding kan vragen voor planschade te verleggen. Onder de Omgevingswet kan planschade niet eerder worden aangevraagd dan op het moment dat de verandering, die het besluit mogelijk maakt daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Onder de Wro is dat het moment dat een planologisch besluit dat die schade veroorzaakt (hierna: het schadebesluit) onherroepelijk wordt. De wetgever wil daarmee een einde maken aan de mogelijkheid onder het systeem van de Wro (vergoeding bij inwerkingtreding/onherroepelijkheid besluit) dat vergoeding zou worden uitgekeerd voor iets dat nooit in praktijk werd gebracht. Kopers plegen echter bij de aankoop hun aankoopprijs naar beneden bijstellen als zij rekening moeten houden met negatieve ontwikkelingen in de toekomst. De schade wordt in die situatie door de verkopende eigenaar al geleden, in de periode tussen schadebesluit en realisatie ervan. Dat de koper zich zo opstelt is onder het systeem van de Wro gerechtvaardigd: de koper, die koopt na het schadebesluit, wordt geacht het risico ervan te hebben aanvaard. Die kan dus op het moment van uitvoering van het schadebesluit niet met succes vergoeding van planschade vorderen. Om dat effect onder de Omgevingswet te verzachten is in de Invoeringswet bepaald, dat koop na een schadebesluit (voor uitvoering) niet aan de koper mag worden tegengeworpen als risico-aanvaarding. Het is de vraag of de koper vanwege die verbetering van zijn positie helemaal zal afzien van verdiscontering van het schadebesluit in de prijs, die hij bereid is te betalen. Voor zover dat niet gebeurt is het de kennelijke bedoeling van de regeling die nu in de Invoeringswet staat, dat de verkoper de schade dient te dragen. Maatschappelijk risico, blijkbaar.
Een andere wijziging is de verhoging van het forfaitaire eigen risico van de eigenaar voor schade als gevolg van nieuwe ontwikkelingen in de omgeving van zijn vastgoed (indirecte schade) van 2 Wet ro) naar 5%. Het verschil is (iets) minder groot dan het lijkt, omdat de rechter in de praktijk afhankelijk van de invulling in het concrete geval van de factoren normaal maatschappelijk risico en risico-aanvaarding nu al vaak meer dan 2% eigen risico aanhield.
Het komt voor, dat kopers ook in de voorbereidingsperiode voor een (schade)besluit al minder over hebben voor een bepaald object. De schade die wordt geleden, omdat het schadebesluit zijn schaduw vooruitwerpt wordt wel schaduwschade genoemd. De (verkopende) eigenaar moet onder de Omgevingswet (net als onder de Wro) schaduwschade voor eigen rekening nemen. Bepaald onvoldoende in ieder geval: vanuit het perspectief van de rechtsstaat lijkt de in de toelichting daarvoor gegeven rechtvaardiging: de afgelopen jaren is gebleken dat schrijnende gevallen in de praktijk vrijwel altijd worden opgelost. Vergoeding van schade behoort geen kwestie te zijn van genade, maar van het toepassen van rechtsregels.
Er komt geen principiële wijziging in het in de Wro geïntroduceerde systeem, waarbij de planschadevergoeding in beginsel wordt betaald (niet door de overheid maar) door degene op wiens initiatief en in wiens belang het schadebesluit wordt genomen.
De opsteller van de ontwerpregeling voor nadeelcompensatie kiest meer dan voorheen partij voor de initiatiefnemer, de (markt) partij, die wil ontwikkelen, veranderen, aanpakken. Daar zijn wel grenzen aan. Die worden gevonden in het 1ste Protocol bij het Europese verdrag voor de rechten van de mens, dat de bescherming van eigendom regelt.
Gedoogplichten
Afdeling 15.2 regelt de vergoeding van schade die iemand lijdt omdat hem een gedoogplicht wordt opgelegd. Die gedoogplichten gaan van de afzonderlijke belemmeringenwetten waar ze nu in te vinden zijn over naar de Omgevingswet (afdeling 10.2 en 10.3). Het gaat hier om de verplichting om iets (meestal: activiteiten door of uit naam van de overheid) te dulden op of in de directe nabijheid van zijn eigen grond. De gedoogplichtige heeft recht op een vergoeding van schade naar redelijkheid. Heel concreet is dat niet, maar met deze term wordt in ieder geval afstand genomen van een principieel recht op volledige schadeloosstelling. De civiele rechter wordt aangewezen als de bevoegde rechter voor vorderingen tot vergoeding van dergelijke schade (art. 15.14).
