Wat zijn nu de mogelijkheden om achter de inhoud van stukken te komen die op grond van de Gemeentewet geheim zijn gehouden en welke rol speelt de Wet openbaarheid van bestuur daarin? De Afdeling heeft daarin recent meer inzicht geboden.
De mogelijkheden tot oplegging van geheimhouding op grond van de Gemeentewet: raad, college en commissie
Voor een goed begrip van de uitspraken bespreek ik eerst kort de systematiek van de Gemeentewet (Gemw) en de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Oplegging van geheimhouding door de raad, het college en een commissie aan zichzelf
De raad kan op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen (artikel 25 lid 1 Gemw). De geheimhouding duurt voort totdat de raad haar opheft. Een gelijke bevoegdheid bestaat voor het college (artikel 55 lid 1 Gemw) en voor een commissie (artikel 86 lid 1 Gemw).
Voorlopige
oplegging van geheimhouding aan de raad door een ander dan de raad
Het college, de burgemeester of een commissie kan op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob een
voorlopige
geheimhouding opleggen aan de raad, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen (artikel 25 lid 2 Gemw). Het gaat dan om een voorlopige aanwijzing, omdat de geheimhouding vervalt indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering wordt bekrachtigd (artikel 25 lid 3 Gemw). De bekrachtigde geheimhouding duurt voort totdat de raad of het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, de geheimhouding heeft opgeheven (artikel 25 lid 4 Gemw).
Oplegging van geheimhouding aan het college of een commissie door een ander dan het college of een commissie
De burgemeester of een commissie kan op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob geheimhouding opleggen aan het
college
ten aanzien van de stukken die zij aan het college overleggen (artikel 55 lid 2 Gemw). Deze geheimhouding duurt voort totdat het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, dan wel de raad, haar opheft. Een gelijke constructie is opgenomen voor de commissie (artikel 86 lid 2 Gemw).
Bevoegdheid tot opheffing geheimhouding college en commissie nadat een college of een commissie zich ter zake tot de raad heeft gewend
Indien het college of een commissie zich richt tot de raad ter zake van het behandelde waarvoor een geheimhoudingsverplichting geldt, dan wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft (artikel 55 lid 3 en 86 lid 3 Gemw). In dat geval kan in afwijking van artikel 55 lid 2 en 86 lid 2 Gemw niet meer het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd, haar opheffen.
Consequenties schending geheimhoudingsplicht
Voor de goede orde, schending van de geheimhoudingsplicht als hiervoor bedoeld is een misdrijf, strafbaar met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie (artikel 272 Wetboek van Strafrecht).
Ook kan in geval van schending van de geheimhoudingsplicht de voorzitter aanleiding zien de raad voor te stellen het verdere verblijf in de vergadering te ontzeggen. Bij herhaling van schending van de geheimhoudingsplicht kan dat voor een periode van maximaal drie maanden (artikel 26 lid 3 Gemw).
Tot slot kan schending van de geheimhoudingsplicht een onrechtmatige daad opleveren jegens de gemeente of jegens betrokkenen bij informatie waarop de geschonden geheimhoudingsplicht betrekking heeft.
Op grond van een belang genoemd in artikel 10 Wob
In alle gevallen vergt oplegging van geheimhouding aanwezigheid van een belang genoemd in artikel 10 Wob. In artikel 10 Wob zijn de zogenoemde absolute en relatieve weigeringsgronden genoemd, waaraan een verzoek op grond van artikel 3 Wob (Wob-verzoek) wordt getoetst.
Een voorbeeld van een absolute weigeringsgrond betreft bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld (artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob). Een Wob-verzoek dat op die informatie betrekking heeft, dient te worden geweigerd.
Een voorbeeld van een relatieve weigeringsgrond is informatie, waarvan verstrekking leidt tot schending van het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (artikel 10 lid 2 aanhef en onder d Wob). Slechts indien het belang van voorkoming van schending van dat belang zwaarder weegt dan het belang van het verstrekken van informatie, dient het Wob-verzoek ter zake geweigerd te worden.
De Wob wijkt als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen
Volgens vaste Afdelingsjurisprudentie wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Daarvan is sprake indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
De Afdeling heeft meermalen geoordeeld dat de geheimhoudingsregeling opgenomen in artikel 25 (onder meer
ABRvS 11 september 2002
en 55 (onder meer
ABRvS 18 september 2013
) Gemw als een dergelijke bijzondere regeling moet worden aangemerkt. Dat leidt ertoe dat de Wob-verzoek geen betrekking kan hebben op informatie waarvoor op grond van de Gemeentewet een geheimhoudingsbesluit is genomen en dus dat een dergelijk Wob-verzoek moet worden afgewezen.
Bij
uitspraak van 5 maart 2014
oordeelde de Afdeling niet onverwacht dat ook artikel 86 Gemw (oplegging geheimhoudingsplicht met betrekking tot een commissie) tot als een dergelijke bijzondere regeling moet worden aangemerkt. Appellante betoogde dat de rechtbank ten onrechte had overwogen dat het college, tot wie het Wob-verzoek kennelijk was gericht, haar Wob-verzoek niet aan artikel 10 Wob hoefde te toetsen, ondanks dat artikel 86 Gemw naar artikel 10 Wob verwijst. Nu er sprake is van een bijzondere regeling die voor de Wob gaat, wijst de Afdeling dit betoog af. Wel overweegt de Afdeling:
De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat dit onverlet laat dat een gemeentelijke commissie aan de beslissing tot geheimhouding een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob ten grondslag moet leggen. De beslissing tot geheimhouding staat in deze procedure echter niet ter beoordeling.
Als de Wob niet werkt, hoe kan dan achter de geheimgehouden informatie worden gekomen?
Bovenstaande geciteerde rechtsoverwegingen geven aan dat ingeval van informatie waarop een geheimhoudingsbesluit van toepassing is, niet via de Wob wordt getoetst aan de aanwezigheid van belangen als bedoeld in artikel 10 Wob, maar via een procedure gericht tegen het geheimhoudingsbesluit zelf.
Een dergelijke situatie deed zich voor in
ABRvS 26 februari 2014
. Aan de orde was een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode op grond van artikel 86 lid 2 Gemw tot geheimhouding van een conceptnotitie die behandeld is door een raadscommissie. Het door de voorzitter van de raadscommissie gemaakte bezwaar tegen het geheimhoudingsbesluit wordt door het college ongegrond verklaard, maar het beroep daartegen verklaart de rechtbank s-Hertogenbosch bij
uitspraak van 7 december 2012
gegrond. Het College gaat tegen deze uitspraak in hoger beroep.
Uit de desbetreffende Afdelingsuitspraak volgt helder hoe een geheimhoudingsbesluit in rechte wordt getoetst. De Afdeling oordeelt in lijn met de rechtbank dat artikel 86 lid 2 Gemeentewet het college de bevoegdheid geeft op grond van een in artikel 10 Wob genoemd belang geheimhouding op te leggen. Het is aan de bestuursrechter te beoordelen of die bevoegdheid bestaat. Dit is bij artikel 86 lid 2 Gemeentewet het geval als zich een in artikel 10 Wob genoemd belang voordoet. De vraag of een dergelijk belang is, dient door de bestuursrechter vol te worden getoetst. Een bevestiging antwoord op de vraag leidt er toe dat de rechter vervolgens met terughoudendheid dient te toetsen of het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van de geheimhouding en hoe het dat heeft gedaan.
Dus: indien een geheimhoudingsbesluit als bedoeld in artikel 25, 55 of 86 Gemw voorligt, toetst de rechter:
de aanwezigheid van een belang als bedoeld in artikel 10 Wob en daarmee de aanwezigheid van de bevoegdheid tot het nemen van een geheimhoudingsbesluit, vol, dat wil zeggen, op dezelfde wijze als een regulier Wob-verzoek zou worden getoetst;
de vraag of het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd, daartoe heeft kunnen besluiten en dus in de gegeven omstandigheden gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid, terughoudend.
Maar: belanghebbendheid bij het geheimhoudingsbesluit vereist
Is een procedure tegen een geheimhoudingsbesluit of een verzoek tot opheffing daarvan dan een instrument dat net zo praktisch bruikbaar is als een Wob-verzoek?
Nee, dat is niet het geval. Voor een ontvankelijk Wob-verzoek is niet vereist dat de indiener een belang heeft bij de informatie waarom wordt verzocht. Er is daardoor geen beperking van de kring van belanghebbenden.
Om op te komen tegen een geheimhoudingsbesluit dient men daarbij belanghebbend te zijn. De kring van belanghebbenden bij een geheimhoudingsbesluit is echter zeer beperkt, namelijk in beginsel tot de personen op wie de geheimhoudingsplicht is komen te rusten. De Afdeling heeft echter ook overwogen dat niet uitgesloten is dat er ook andere personen zijn, die een zodanige betrokkenheid kunnen hebben bij stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, dat zij door het geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belangen worden geraakt (
ABRvS 26 oktober 2005
).
Dat een ander dan op wie een geheimhoudingsplicht rust belanghebbende is bij een geheimhoudingsbesluit, wordt niet vaak aangenomen. Een situatie waarin de Afdeling een dergelijke belanghebbendheid wel aannam, deed zich voor in een
uitspraak van 18 september 2013
. In die uitspraak werd Koninklijke Joh. Enschedé B.V. aangemerkt als belanghebbende bij een besluit tot geheimhouding ex artikel 55 lid 1 Gemw, omdat de stukken waarop de geheimhouding betrekking heeft, zien op de bodemsanering van het voormalige bedrijfsterrein van Joh. Enschedé en de stukken verband houden met het verhalen van de kosten van die sanering op Joh. Enschedé.
Het lijkt er dus op dat buiten de personen op wie de geheimhoudingsplicht rust alleen partijen die een daadwerkelijk een eigen belang hebben bij de informatie waarop het geheimhoudingsbesluit betrekking heeft, tegen dat besluit op kunnen komen.
Conclusies
een Wob-verzoek gericht tegen een geheimhoudingsbesluit op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet of de Wet gemeenschappelijke regelingen zal worden afgewezen;
ingeval van een bezwaar tegen een geheimhoudingsbesluit of een verzoek om opheffing daarvan, toetst de rechter vol aan de aanwezigheid van een belang als bedoeld in artikel 10 Wob. Indien een dergelijk belang en daarmee de bevoegdheid tot oplegging van geheimhouding aanwezig is, toetst de rechter de vraag of gebruik had mogen worden gemaakt van die bevoegdheid, terughoudend;
de kring van belanghebbenden bij een geheimhoudingsbesluit is beperkt tot de personen op wie de geheimhoudingsplicht rust en partijen die een daadwerkelijk eigen belang hebben bij de informatie waarop het geheimhoudingsbesluit betrekking. Slechts deze partijen kunnen opkomen tegen een opgelegde geheimhouding.
