Op 30 juni 2017 is het concept van het Ontwerpbesluit activiteiten leefomgeving ('Ontwerp-Bal') gepubliceerd. Hierin zijn de opmerkingen naar aanleiding van de consultatieversie van het Bal, van 1 juli 2016, verwerkt. In dit blogbericht ga ik in op de belangrijkste wijzigingen voor zogenaamde complexe bedrijven in het ontwerp-Bal ten opzichte van de consultatieversie.
Reikwijdte complexe bedrijven uitgebreid
Complexe bedrijven, wat zijn dat ook al weer? De Omgevingswet introduceert de term complexe bedrijven voor:
(1) activiteiten die vallen onder de Seveso-richtlijn, en
(2) activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties met bovengemeentelijke milieugevolgen of waarbij sprake is van een hoog milieurisico.
Het ontwerp-Bal voegt hier een derde categorie aan toe, namelijk:
(3) milieubelastende - dus geen IPPC- installaties die ook aan de onder (2) genoemde criteria voldoen. De wetgever heeft niet toegelicht aan welk type activiteiten hij hier denkt.
Algemene regels naast vergunningplicht gehandhaafd, wel enkele wijzigingen
Naar aanleiding van de consultatieversie van het Bal hebben brancheverenigingen hun zorgen geuit over onder meer de toepassing van algemene regels naast vergunningvoorschriften; zij hebben gepleit voor regulering via alleen de vergunning, omdat de verhouding tussen beide en de situaties waarin algemene regels gelden, niet altijd duidelijk zijn. De wetgever komt complexe bedrijven op een aantal punten tegemoet, de toepassing van algemene regels op complexe bedrijven sec blijft echter gehandhaafd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen algemene regels voor drie typen activiteiten:
Afdeling 3.2 (Activiteiten die bedrijfstakken overstijgen) (zoals stookinstallaties en windturbines) Omwille van een gelijk speelveld is het volgens de wetgever wenselijk dat algemene regels voor dit type activiteiten voor alle activiteiten gelden, dus ook voor die van complexe bedrijven. Omdat het specifieke activiteiten betreft zou geen risico bestaan tot een onduidelijke toepassing van de regels.
Afdeling 3.3 (Complexe bedrijven) Waar in de consultatieversie van het Bal de aanwijzing van complexe bedrijven nog in verschillende afdelingen plaatsvond, is nu speciaal voor complexe bedrijven een aparte afdeling ingericht. De richtingaanwijzer in deze afdeling verwijst vervolgens alleen nog naar algemene regels die specifiek op deze bedrijven zijn gericht en vanwege Europeesrechtelijke verplichtingen noodzakelijk zijn.
Afdeling 3.4 en verder (Andere activiteiten) Tot slot zijn in afdeling 3.4 en verder van het ontwerp-Bal de andere activiteiten opgenomen. Deze activiteiten zijn soms ook op complexe bedrijven van toepassing. Omdat dit onduidelijke situaties zou opleveren over de toepassing van de vergunning of algemene regels heeft de wetgever besloten dat de artikelen uit deze afdelingen over het aanwijzen van algemene regels (of het verstrekken van gegevens en bescheiden) niet op complexe bedrijven van toepassing zijn (art. 3.49 ontwerp-Bal). Dit betekent overigens niet dat de betreffende algemene regels (in hoofdstuk 4 en 5) voor complexe bedrijven niet relevant zijn. Deze regels zullen namelijk zo nodig in de vergunning worden gesteld. Voor complexe bedrijven verschilt dus niet zozeer de inhoud, maar de techniek.
Bevoegd gezag: geen instemmingsrecht B&W
Een andere consequentie van de kwalificatie als complex bedrijf is de aanwijzing van het bevoegd gezag. Voor complexe bedrijven geldt "eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag"(art. 3.12 Ontwerp-Omgevingsbesluit). Dit houdt in dat in beginsel alle aanvragen van omgevingsvergunningplichtige activiteiten door één bevoegd gezag worden behandeld, ongeacht de activiteiten en of deze gelijktijdig worden aangevraagd. De enige uitzondering wordt gevormd door de wateractiviteiten, waarvoor de waterbeheerder bevoegd gezag is.
Voor de omgevingsplanafwijkactiviteit was in de consultatieversie van het Bal voor de meeste milieubelastende activiteiten nog voorzien in een instemmingsrecht van B&W. Instemmingsrecht werd echter onwenselijk geacht waar een afwijking van het omgevingsplan nodig is voor een goede uitvoering van de Seveso-richtlijn en de Richtlijn Industriële Emissies. Dit heeft mijns inziens geleid tot een vrij ruim geformuleerde situatie waarin B&W geen instemmingsrecht hebben, namelijk als "de afwijkactiviteit verband houdt met een voorschrift dat is of zal worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit " (voor zover het instemmingsrecht van toepassing is) (art. 3.17 lid 2 ontwerp-Omgevingsbesluit). De artikelsgewijze toelichting op artikel 3.17 ontwerp-Omgevingsbesluit overweegt zelfs dat alleen instemmingsrecht bestaat bij afwijkactiviteiten die geen verband houden met het voorkomen of beperken van verontreiniging, waarmee elke vorm van instemming van B&W over "het milieudeel" van de afwijkvergunning lijkt te zijn uitgesloten. Ik voorzie dat deze regeling tot discussie zal leiden, te meer nu gemeenten in het omgevingsplan - met het opnemen van immissienormen - verantwoordelijk worden voor de lokale fysieke leefomgeving.
Relatie vergunning en omgevingsplan: naadloze aansluiting
Waar in de consultatieversie van het Bal bij de beoordeling van de omgevings(milieu)vergunningaanvraag het omgevingsplan nog moest worden "betrokken", gaat het ontwerp-Bal uit van "rekening houden met". Een zogenaamde basistype 2 instructieregel die strengere eisen stelt aan het afwijken van de instructieregel, namelijk gemotiveerd en vanwege andere belangen dan die met de instructieregel zijn gegeven. Hoewel deze aanscherping niet alleen voor complexe bedrijven relevant is, vraagt de situatie van complexe bedrijven wel bijzondere aandacht. Waar het gaat om complexe bedrijven hamert de wetgever namelijk op een "naadloze aansluiting" tussen de regels in de vergunning en de algemene regels, omdat het omgevingsplan zelf een deel van de milieugevolgen regelt en onder andere risicovolle objecten ten opzichte van elk positioneert. Nog een onderwerp dus dat gemeenten aan hun lange lijst met actiepunten voor het opstellen van een omgevingsplan kunnen toevoegen. Bovendien niet per se een eenvoudig actiepunt, nu de kennis over de complexe bedrijven bij de provincies als bevoegd gezag ligt en gemeenten zelf weinig tot geen ervaring hebben met (het formuleren van) immissienormen.
Hoe nu verder?
Het ontwerp-Bal gaat, samen met de andere ontwerp-AMvB's, voor advies naar de Raad van State. Daarna zullen de definitieve AMvB's worden gepubliceerd in het Staatsblad. Wanneer dit het geval is, zal afhangen van het commentaar van de Raad van State, en mogelijk wordt de behandeling in de Tweede Kamer van de Invoeringswet Omgevingswet afgewacht, opdat naar aanleiding daarvan nog een aantal wijzigingen in de ontwerp-AMvB's kan worden doorgevoerd. Eventuele aanpassingen zullen in dit traject moeten worden doorgevoerd, mijn inschatting is echter dat de mogelijkheden daartoe beperkt zijn. De wetgever wil door.
