Al sinds 1 oktober 2012 kennen we de Ladder voor duurzame verstedelijking. Deze ladder, die is geregeld in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), beoogt zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren door een motivering verplicht te stellen voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen moeten in de toelichting bij het bestemmingsplan worden gemotiveerd aan de hand van drie stappen of treden (artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro):
een beschrijving dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
een beschrijving in hoeverre in die actuele regionale behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins;
indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Aanpassing van de Ladder
In juni 2016 heeft de Minister van IenM een aantal wijzigingen van de Ladder voorgesteld. Een belangrijke wijziging is dat de hiervoor beschreven afzonderlijke treden worden losgelaten. De eerste en de tweede trede worden samengevoegd en de derde trede komt te vervallen, waardoor sprake zal zijn van een meer integraal afgewogen toets. Van een ladder kunnen we dan dus eigenlijk niet meer spreken. Daarnaast wordt de uitgebreide motivering beperkt tot nieuwe stedelijke ontwikkelingen
buiten
het bestaand stedelijk gebied. Verder wordt het in de praktijk als lastig ervaren begrip actuele regionale behoefte vervangen door het eenvoudiger begrip behoefte en wordt een nieuw onderdeel toegevoegd waarmee het mogelijk wordt een dubbele Laddertoets bij flexibele planvorming te voorkomen. Het streven is de herziene Ladder in 2017 in werking te laten treden. Uiteindelijk zal de gewijzigde Ladder via het invoeringsbesluit van de Omgevingswet worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De strekking van de Ladder blijft daarbij gelijk.
Het begrip nieuwe stedelijke ontwikkeling
De Ladder is uitsluitend van toepassing op nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Wat onder het begrip stedelijke ontwikkeling moet worden verstaan, volgt uit artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Volgens de Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking van het Ministerie van IenM vallen onder het begrip andere stedelijke voorzieningen onder meer accommodaties voor onderwijs, zorg, cultuur, bestuur en indoor sport en leisure.
Ondanks het bestaan van deze definities is het niet altijd duidelijk of een bepaalde ontwikkeling onder het begrip nieuwe stedelijke ontwikkeling valt en of de Ladder dus van toepassing is. In de loop der jaren heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een behoorlijk aantal uitspraken gedaan over welke ontwikkelingen nu wel of niet onder dit begrip vallen. Zo heeft de Afdeling een windpark en een hoogspanningsverbinding niet als stedelijke ontwikkelingen gekwalificeerd
(ABRvS 16 maart 2016,
201503226/1/R6
en
ABRvS 24 februari 2016, 201504697/1/R6
).
Een manege werd echter wel als zodanig aangemerkt
(ABRvS 24 februari 2016,
201506301/1/A1).
Verder komt in de jurisprudentie van de Afdeling regelmatig naar voren dat de omvang van een ontwikkeling relevant is. De ontwikkeling van 7 woningen werd bijvoorbeeld niet als stedelijke ontwikkeling aangemerkt, gelet op de kleinschaligheid ervan, maar de ontwikkeling van 14 woningen moest wel op basis van de Ladder worden gemotiveerd
(ABRvS 11 juni 2014, 201306888/1/R2
en
ABRvS 9 april 2014, nr. 201307658/1/R4).
Bovendien is voor de kwalificatie van een stedelijke ontwikkeling als nieuwe ontwikkeling in beginsel vereist dat (naast een planologische functiewijziging) sprake is van nieuw ruimtebeslag. Dit is anders als de functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat ook zonder nieuw ruimtebeslag sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling
(ABRvS 20 april 2016, 201503895/1/R2).
Zo was een functiewijziging waarbij de permanente bewoning van 420 recreatiewoningen mogelijk werd gemaakt volgens de Afdeling van zodanige aard en omvang dat de wijziging als nieuwe stedelijke ontwikkeling kwalificeerde
(ABRvS 1 juni 2016,
201503801/1/R2).
Tot slot is vermeldenswaard dat het opnieuw bestemmen van planologische mogelijkheden die al onder het voorheen geldende planologische regime konden worden gerealiseerd, niet ladderplichtig is. De Afdeling spreekt in die gevallen van onbenutte planologische mogelijkheden
(ABRvS 1 juli 2015, 201401417/1/R1)
.
