Uitspraak

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 2 december 2010 hebben provinciale staten het inpassingsplan "OostvaardersWold" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], LTO Noord, [appellante sub 3] en anderen, [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] tijdig beroep ingesteld. Sommigen hebben de gronden van hun beroep schriftelijk aangevuld.

Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 15], [appellante sub 1], [appellant sub 4], [appellante sub 10] en anderen, [appellanten sub 9], [appellant sub 11], [appellante sub 8] en [appellanten sub 12] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2011, waar een aantal partijen ter zitting is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook provinciale staten hebben zich doen vertegenwoordigen.

2. Overwegingen

Ontvankelijkheid

2.1. [appellant sub 14A] woont op een afstand van ongeveer 3000 meter van het plangebied. De agrarische gronden die hij pacht ten behoeve van zijn bedrijf liggen op bijna 2000 meter van het plangebied. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die in het plangebied mogelijk worden gemaakt is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts heeft [appellant sub 14A] niet aannemelijk gemaakt dat het plan desondanks in de weg staat aan een effectieve bedrijfsvoering. Ter zitting is niet komen vast te staan dat [appellant sub 14A] in de huidige situatie gronden binnen het plangebied huurt en ook overigens heeft [appellant sub 14A] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.

De conclusie is dat [appellant sub 14A] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), geen beroep kan instellen.

Het beroep van [appellant sub 14] en anderen voor zover ingediend door [appellant sub 14A] is niet-ontvankelijk. Het beroep van [appellant sub 14] en anderen voor voor zover ontvankelijk zal hierna worden aangeduid als het beroep van [appellant sub 14] en anderen.

Het plan

2.2. Het plan betreft een provinciaal inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 van de Wro.

Het plan voorziet in een ecologische verbindingszone (het OostvaardersWold) tussen het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen en het Horsterwold bij Zeewolde, en is gebaseerd op de Nota Ruimte, het Omgevingsplan Flevoland 2006, de provinciale Verordening groenblauwe zone en de provinciale Structuurvisie OostvaardersWold. Met het plan wordt beoogd een aaneengesloten natuurgebied te realiseren. De overige doelstellingen van het plan betreffen onder meer waterberging, recreatie en economie.

Bevoegdheid provinciale staten

2.3. [appellante sub 13] en anderen betogen dat provinciale staten niet bevoegd zijn het plan vast te stellen. Hiertoe voeren zij aan dat het provinciaal dan wel bovenlokaal belang van het plan, mede gezien het feit dat in de Verordening Groenblauwe zone al regels voor bestemmingsplannen waren gesteld, onvoldoende is onderbouwd.

2.3.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de robuuste verbindingszone in de Nota Ruimte is opgenomen en dat de regierol voor de realisatie van robuuste verbindingszones bij de betrokken provincies ligt.

2.3.2. In artikel 3.26 van de Wro is bepaald dat indien sprake is van provinciale belangen, provinciale staten, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan kunnen vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen.

2.3.3. Onder verwijzing naar de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak no. 201005138/1/R3 overweegt de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan verbonden bovengemeentelijke aspecten. Het feit dat in de Verordening Groenblauwe zone regels zijn gesteld voor bestemmingsplannen, maakt niet dat het plan OostvaardersWold geen bovengemeentelijke aspecten heeft. In hoofdstuk 3 van de plantoelichting is bovendien vermeld dat met de aanleg van het OostvaardersWold een aaneengesloten natuurgebied ontstaat waarbij de aanwezige natuurkwaliteit en biodiversiteit in zuidelijk Flevoland wordt versterkt en duurzamer wordt gemaakt. Hierdoor ontstaat volgens de plantoelichting in een sterk verstedelijkt gebied een uniek natuurgebied van internationale betekenis. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten zich deze belangen in redelijkheid als provinciaal belang hebben kunnen aantrekken.

Het betoog van [appellante sub 13] en anderen faalt.

Inhoudelijke beroepsgronden

2.4. LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] voeren aan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende is onderbouwd en dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, eerste lid, onder f. van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Hierbij wijzen zij er onder meer op dat vóór de vaststelling van het plan bekend is geworden dat op de realisering van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) zal worden bezuinigd en dat er ten onrechte geen inzicht is gegeven in de te verwachten planschade.

2.4.1. Provinciale staten hebben zich op het standpunt gesteld dat in de plantoelichting voldoende inzicht is gegeven in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Voorts is volgens provinciale staten door Arcadis een planschade-risicoanalyse uitgevoerd. Het rapport hierover is met het plan ter inzage gelegd. Over de aangekondigde bezuinigingen brengen provinciale staten naar voren dat de verplichtingen die vóór 20 oktober 2010 zijn aangegaan, volgens de gemaakte afspraken mede zullen worden gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: Ministerie van EL&I). Van de te verwerven gronden is al een groot deel aangekocht en voor veel gronden zijn al verplichtingen aangegaan. Daarom verwachten provinciale staten dat in overleg met de staatssecretaris Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de staatssecretaris) en andere partijen ook een oplossing zal worden gevonden voor de financiering van de aankoop van de resterende gronden en van de inrichting van het plangebied.

2.4.2. Hoofdstuk 6 van de plantoelichting vermeldt dat voor het totale project ongeveer 400 miljoen euro aan kosten is begroot. Volgens de tabel op pagina 53 is dit bedrag in grote lijnen op de volgende wijze over de verschillende partijen verdeeld:

-ministerie van EL&I 240 miljoen euro

-provincie Flevoland 34 miljoen euro

-Staatsbosbeheer 33,5 miljoen euro

-Rijkswaterstaat 24,5 miljoen euro

-overige partijen 69,5 miljoen euro

Voorts is in de plantoelichting vermeld dat het Ministerie van EL&I financieel verantwoordelijk is voor de realisatie van de robuuste verbindingszone met een omvang van 1125 ha. De grootste kostenposten zijn de grondverwerving en de geplande ecoducten.

2.4.3. In de zogenoemde RAAM-brief (Randstadbesluiten: Amsterdam-Almere-Markermeer) van november 2009 is vermeld dat binnen het plan OostvaardersWold 240 miljoen euro kan worden toegerekend aan de robuuste verbindingszone.

2.4.4. Bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: staatssecretaris EL&I) van 24 december 2009 houdende verstrekking van het Investeringsbudget landelijk gebied (hierna: ILG) is een budget van ongeveer 81,5 miljoen euro verstrekt.

2.4.5. In de brief van de staatssecretaris aan het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 20 oktober 2010 is vermeld dat in het kader van de bezuinigingen uitgaven voor verwerving in robuuste verbindingszones die worden gedaan na de datum van deze brief, niet meer voor financiering uit het verleende budget in aanmerking komen. Voorts is onzeker of andere verplichtingen die nog zullen worden aangegaan, uitgezonderd die voor continuïteit van beheer, daadwerkelijk uit het verleende budget zullen kunnen worden gefinancierd. Tevens is daarin vermeld dat het recht wordt voorbehouden om nieuwe uitgaven voor robuuste verbindingszones en overige verplichtingen die na de datum van deze brief zijn aangegaan, niet voor financiering uit het ILG of andere rijksmiddelen in aanmerking te brengen. Als de provincie nieuwe verplichtingen aangaat, loopt de provincie daardoor een reëel risico dat deze uit eigen provinciale middelen zullen moeten worden gefinancierd, aldus de brief. Voorts is vermeld dat wordt verwacht dat ten aanzien van de afhandeling van de aangegane verplichtingen onder de thans geldende bestuursovereenkomst en de aanpassing van de in die overeenkomst opgenomen afspraken overeenstemming zal worden bereikt in het kader van het nieuwe Bestuursakkoord Rijk-provincies.

2.4.6. In de brief van de provincie Flevoland aan de staatssecretaris van 4 november 2010 is vermeld dat de betrokken uitvoerende partijen de eigendom hebben van dan wel overeenstemming hebben bereikt over in totaal 1148 ha aan gronden binnen het plangebied (62% van het plangebied). Hierbij is naar voren gebracht dat onder de verworven gronden 22 van de 37 te verwerven agrarische bedrijven vallen. Voor de overige 38% aan gronden binnen het plangebied worden nog onderhandelingen gevoerd. Voorts is bij de brief een kaartje gevoegd waarop de stand van zaken ten aanzien van de verwerving per 4 november 2010 duidelijk is gemaakt.

2.4.7. Desgevraagd hebben provinciale staten ter zitting toegelicht dat ten tijde van de brief van de staatssecretaris reeds voor een bedrag van 108 miljoen euro verplichtingen waren aangegaan. Niet in geschil is dat dit verplichtingen ten behoeve van de realisatie van de robuuste verbindingszone betreft. Gezien de brief van de staatssecretaris hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling bij het bestreden besluit dan ook in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat naast het toegekende budget, ook de resterende (108-81,5=)26,5 miljoen euro waarvoor al verplichtingen waren aangegaan, nog door het ministerie van EL&I zal worden gefinancierd.

Ten aanzien van de waarborging van het overige deel van het bedrag dat is toe te rekenen aan de robuuste verbindingszone, te weten (240-108=)132 miljoen euro, hebben provinciale staten verwezen naar de bestuursovereenkomst 2007-2013 tussen het Rijk en de provincie Flevoland van 18 december 2006 in het kader van het ILG (hierna: de bestuursovereenkomst). De Afdeling acht de toekenning van genoemd bedrag op grond van de bestuursovereenkomst echter in het licht van de brief van de staatssecretaris onvoldoende zeker om als onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid te kunnen dienen.

Mede gezien de omvang van genoemd bedrag, hebben provinciale staten voorts niet aannemelijk gemaakt dat dit bedrag uit de eigen middelen van de betrokken uitvoerende partijen kan worden betaald of dat andere (markt)partijen de realisering van het plan in zoverre op zich zullen nemen. Het bedrag maakt bovendien een aanmerkelijk deel uit van de totale begrote uitgaven van ongeveer 400 miljoen euro. De ter zitting gedane mededeling van provinciale staten hierover dat het project in soberder vorm en derhalve tegen lagere kosten in ieder geval uitvoerbaar is, is ontoereikend, nu hiervoor geen inzichtelijke onderbouwing is gegeven.

Gezien het voorgaande slaagt de beroepsgrond van LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende is onderbouwd.

2.4.8. In hetgeen LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.

De beroepen van LTO Noord, [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellante sub 9B], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellant sub 12B], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] zijn gegrond.

Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.

Omdat de vernietiging ziet op een fundamenteel gebrek van het besluit, bestaat aanleiding ook het beroep van [appellante sub 1] gegrond te verklaren. Gelet op de vernietiging behoeven ook haar beroepsgronden thans geen bespreking.

Proceskostenveroordeling

2.5. Ten aanzien van LTO Noord, [appellante sub 3] en [appellant sub 6] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.

Ten aanzien van [appellante sub 1], [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellante sub 9B], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellante sub 12B], [appellante sub 13] en anderen, [appellant sub 14] en anderen en [appellant sub 15] dienen provinciale staten op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 14] en anderen en voor zover ingediend door W.H.A. Klink niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep van [appellant sub 14] en anderen voor het overige, en de beroepen van [appellante sub 1], LTO Noord en LTO Noord afdeling Flevoland, [appellante sub 3] en anderen, [appellant sub 4], [appellante sub 5] en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellante sub 8], [appellanten sub 9], [appellante sub 10] en anderen, [appellant sub 11], [appellanten sub 12], [appellante sub 13] en anderen, en [appellant sub 15] geheel gegrond;

III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Flevoland van 2 december 2010 tot vaststelling van het inpassingsplan OostvaardersWold;

IV. veroordeelt provinciale staten van Flevoland tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten

a. bij [appellante sub 1] tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

b. bij [appellant sub 4] tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

c. bij [appellante sub 5] en anderen tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

d. bij [appellant sub 7] tot een bedrag van € 900,31 (zegge: negenhonderdeuro en eenendertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

e. bij [appellante sub 8] tot een bedrag van € 218,50 (zegge: tweehonderdachttien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

f. bij [appellanten sub 9] tot een bedrag van € 218,50 (zegge: tweehonderdachttien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

g. bij [appellante sub 10] en anderen tot een bedrag van € 218,50 (zegge: tweehonderdachttien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

h. bij [appellant sub 11] tot een bedrag van € 218,50 (zegge: tweehonderdachttien euro en vijftig cent euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

i. bij [appellanten sub 12] tot een bedrag van € 218,50 (zegge:tweehonderdachttien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

j. bij [appellante sub 13] en anderen tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

k. bij [appellant sub 14] en anderen tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen; en

l. bij [appellant sub 15] tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat provinciale staten van Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van

a. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 4];

b. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 6];

c. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 7];

d. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellanten sub 9], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

e. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 11];

f. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellanten sub 12], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

g. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 14] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

h. € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 15];

i. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 1];

j. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor LTO Noord en LTO Noord Flevoland, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

k. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 3] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

l. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 5] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

m. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 8];

n. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 10] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen; en

o. € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor [appellante sub 13] en anderen vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2012

545.